抓作风建设，一靠教育，二靠制度。既要加强思想政治建设，提高党员干部发扬党的优良传统和作风的自觉性和坚定性，又要建立健全一套管用的制度和机制，推进作风建设制度化、规范化，这里是编辑帮家人们分享的8篇制度建设的重要性和必要性，欢迎借鉴，希望对大家有所启发。
一、国有股、法人股上市流通的必要性
关于国有股、法人股上市流通，投资者的心理比较复杂，一方面国有股、法人股上市流通有利于国有企业改革，提高上市公司质量，也有利于增强投资者的股东地位，但是另一方面，投资者担心一旦庞大的国有股、法人股上市流通，证券市场无法及时消化，会造成股市价格的大幅度回落，给投资者带来巨大损失。可是，从社会资源配置角度看，庞大的国有股、法人股不能变现流通，以至于长期沉淀，既不能有效地保证国有资产的保值增值，也不利于国家根据国民经济和社会发展的需要及时调整国有资产结构，盘活和有效利用这些国有资产。
国有股、法人股不能上市流通所造成的不良后果不仅仅限于其所代表的国有资产不能盘活可能产生的直接经济损失，它还带来一系列十分不利的社会经济后果。当初开放证券市场，目的是配合国有企业的股份制改革，建立现代企业制度，希图通过证券市场促进国有企业经营机制的转换，走出困境，实现国有企业的市场化。然而，国有股、法人股不能上市流通的规定将上市公司股权分为国有股和法人股，占上市公司全部股份的将近70％，这部分股权是封闭的，由政府或上市公司主要发起人集中掌握，在上市公司中的地位不但不会被削弱，反而会因为送配股而增强。上市公司真正可以上市流通的普通股总额一般只占上市公司总股本的30％左右，且高度分散于广大股民之手，这部分股权高度大众化。上市公司的这一股本结构削弱甚至完全摧毁了股份制的法人治理优势，所有者和经营者之间的监督制约机制与改制上市前没有实质性区别，因为在股东大会里，无论是实行累积选举法(即不给予多数股票所有者对结果的完全控制权)，还是实行直接选举法(即给予多数股票所有者完全控制权的“一股一票”，我国目前使用此法)，都不可能动摇国有股、法人股的优势地位。众多分散的小股民既因为各自股本太少而没有联合起来行使监督制约董事会和经理人员的积极性，也因为联合的组织成本、监督成本等交易费用过于昂贵而不可能联手与国有股法人股相抗衡。
国有股、法人股不能上市流通，股份制流于形式，一些企业并未真正转换经营机制，因此不可能达到股份制改造的目的，不可能真正取得好的经营绩效，以至设立证券市场的初衷落空。一些企业通过股票上市，从广大股民那里筹集了一大笔资金，企业财务状况暂时好转，长期积累的问题暂时被掩盖，但随着这笔资金的耗尽，企业很快会重新陷入困境。
有一种观点认为，造成我国上市公司效益逐年滑坡趋势的原因是上市公司发行股票和上市流通时，过度包装，信息披露不真实。其实，纵然我国上市公司存在比较严重的过度包装问题，但是，一旦企业上市成功，就会无一例外地从股市上圈到大笔资金，即使原来企业效益和实力(比如财务状况)并不如公开披露出来的好，也会因为平白无故地突然得到这么一大笔不需要还本付息的资金而彻底好转。所以，只要企业上市成功，应该说，无论上市前有多么差，上市以后从财务和管理会计的角度看，起点应该算得上是一个相当好的企业的起点。如果企业能够好好利用从股市上募集到的巨额资金，借着改制上市的机会转变经营机制。踏踏实实加强经营管理，那么即使当初是包装上市的，效益也没有理由出现普遍滑坡的趋势。上市公司效益出现逐年滑坡的趋势，根本原因仍然是国有股、法人股不能上市流通，公开发行股票和上市并没有丝毫改变企业的经营机制，并没有因为改制上市建立起与市场经济相适应的企业法人治理结构，只是单纯为了融资圈钱的需要。
实际上，绝大部分企业公开发行股票和上市流通，只是凭空虚设一部分所谓流通股公开发行上市，并不是将已经存在的一部分实质性资产出让给(哪怕是溢价出让给)广大股民，企业原来的实质性资产则通过包装折合成庞大的国有股、法人股保留在原来的所有者和经营者手中，其中的虚增部分数额十分巨大。企业包装上市，提供虚假信息欺骗投资者本质上属于经济诈骗，是十分错误的行为，也可以说是违法犯罪行为，应该彻底予以纠正和惩处，不能因为上市的是国有企业，上市可能“有助于”国有企业脱贫解困就姑息养奸，破坏正常的社会主义市场经济秩序。但是，即使如此，倘若没有国有股、法人股不能上市流通的规定，国有股、法人股与现在的流通股享有相同的权利和义务，那么，国有股、法人股股东或出资方代表也不至于置市场规律于不顾，将计划经济的东西披上股份制的外衣。如果国有股、法人股可流通，那么其持有者必然会积极追求证券市场溢价的好处，即使为了控股，也会改变行为方式，而不仅仅是僵硬地控制企业，这样就不得不遵从市场规律，否则就不能最大限度地吸引投资者，股价得不到追捧。
更为重要的是，如果国有股、法人股能够上市流通，在市场特性上与现在的流通股没有什么特殊的地方，那么企业上市时的过度包装和虚假信息披露问题也会得到有效遏制，换句话说，正是因为国有股、法人股不能上市流通，才产生或加剧了我国证券市场的过度包装、虚假信息披露和过度的投机炒作问题。如果国有股、法人股能够上市流通，就会使我国的证券市场保持合理的股票供给和需求关系，不至于供需过于失衡，股票价格过于偏离其价值，从而有利于从根本上防止股市的过度投机和泡沫，规范投资者行为。而且，国有股、法人股上市流通会大大增加证券市场的竞争性，如果过度包装，信息披露虚假，即使一时得逞，欺骗了投资者，但是，一旦真相败露，企业股票价格就会跌落下来，原来的国有股和法人股市场价值也回复到正常水平，甚至更低，从而使弄虚作假的企业遭到惩罚，其损失可能要大大高于从过度包装中一次性骗得的收益。国有股、法人股不能上市流通，其市场价值也是虚拟的，当然也就不存在市场价值回落风险，企业及其主管部门根本就没有这种担忧。
吴敬琏等教授批评我国证券市场不规范，其实，问题的根源依然是国有股、法人股不能上市流通。国有股、法人股不能上市流通，对这部分股票的管理只能继续使用计划经济的行政手段，而国有股、法人股又在证券市场上居于绝对优势地位，流通股的市场表现在很大程度上也依附于国有股和法人股，所以对证券市场的监管也只能主要依靠行政手段，以至出现我国目前这种用计划经济的行政控制手段来管理在市场经济各类要素市场中市场因素最为活跃的证券市场的怪现象，当然也就不能完全避免不当干预的不良后果，甚至出现政策市的“松紧”恶性循环。如果不是因为国有股、法人股不能上市流通，股票供给和需求失衡，投资者对企业上市融资就不会是被动的接受者，企业上市融资时就不会不担心甚至撇开证券市场上可能存在的发行风险，而将主要精力放在争取监管部门的行政审批和上市额度上，不得不苦练内功，尽力提高自身价值。现在我国的股票发行制度虽然已经开始朝市场化方向发展，但是，只要国有股、法人股不能上市流通，等待上市的企业和券商就有激励继续冒险，过度包装，披露虚假信息，上市成功以后得到的高收益足以填补包装中留下的缺陷，支撑一年以上的会计业绩。
在二级市场上，因为股票供需失衡，泡沫本来就很严重，对国家相关政策和管理层监管的松严变动自然会很敏感，政策市的状况也就不奇怪了，加上国有股、法人股不能上市流通，法人治理结构无效，投资者不可能对企业经营真正产生影响，长期持有一个企业的股票风险很大，不得不以追求股票价格的短期溢价为主要目标，追逐收益最大化的机构投资者同样也不能免俗。相对于股票内在价值的变动而言，股票价格的短期波动对信息更为敏感。在获取和利用信息(特别是内部信息)方面，机构投资者和所谓的大户股民天然具有相对的优势，券商和上市公司都更愿意为他们服务，他们也更有能力获取和利用政策层面的信息。这样就形成了今天的二级市场混乱局面，系统性风险和非系统性风险都十分显著，证券投资基金等机构投资者为了生存和发展，也没有像原来设想的那样以中长期投资为主，发挥稳定证券市场的作用。
二、国有股、法人股上市流通是我国社会保障制度建设的客观需要
我国传统的社会保险制度是国家保险型制度，社会保险由国家和企业包下来。从1986年起开展了企业社会保险制度改革，基本的做法是实行养老保险社会统筹，将“企业养老”过渡到“社会养老”。1995年“社会统筹与个人账户”相结合的改革思路被提出。1997年统一了企业和职工的缴费比例和个人账户规模，我国社会统筹和个人账户相结合的社会养老保险制度框架初步建立起来。
一般论者，特别是证券业和部分研究社会保障制度的人士，在讨论我国养老金制度时，都认为我国对养老金实行的是现收现付制，并且对现收现付制大加挞伐。从我国养老保险制度改革的历程可以看出，1997年以后，我国养老保险制度实际并非单纯的现收现付制，而是现收现付制和基金积累制的混合形态，其中基础养老金部分属于现收现付模式，而个人账户部分则属于基金积累模式。在养老金给付构成中，基础养老金的收入替代率为20％，而个人账户养老金的收入替代率为20％～30％，可见，我国现行的养老保险制度甚至有些稍微偏重基金积累模式。
之所以有这种认识上的偏差，很重要的原因是我国的养老保险制度还存在很多缺陷，以至有些方面呈现出现收现付制的假象。我国养老保险制度带有明显的制度转轨特征，当初设计社会统筹和个人账户相结合模式时，并没有对旧体制下的养老保险欠账采取专门措施，而是寄希望于暂时挪用个人账户的资金满足已经退休和即将退休人员的养老保险金支付需求。这就造成个人账户的“空账”现象，当我们谈到我国养老保险金收入和支出的平衡时，一般也没有将个人账户和基本养老金账户区分开来，而是笼统地说是收大于支还是支大于收，本质上是将个人账户和基本养老金账户混为一体，用个人账户的积累弥补基本养老账户的亏空，忽视了个人账户的基金积累性质，暂时掩盖了基本养老金账户的巨额赤字现状。
这种筹资模式符合我国社会保险(主要是养老保险)制度建设的现实条件，有其合理性。从计划经济向市场经济转轨过程中，已经退休和即将退休的人来不及建立个人账户，甚至也没有积累起能够保证基本养老金发放所需的资金，这部分养老金给付只能由国家包下来，但是实践中国家并没有这样做，而是指望依靠现有的社会保险缴费，加上少量财政拨款加以解决。至于个人账户的空账问题，则指望将来随着经济发展和时间推移，等到纳入养老保险制度中的“老人”养老金给付问题自然消失，再腾出力量充实个人账户，实际就是想利用代际之间的时间差来解决问题。但是，这种改革思路和做法危机重重，很难实现，而且负面影响很大。
比较理想的情况是，基本养老保险金和个人账户养老保险金的筹集和给付彻底分开，真正做到专户管理，不要相互挪用，个人账户养老保险金应该真正积累起来，保值增值。可是，这样做的前提条件是妥善解决养老保险金的欠账问题(或者说是养老保险制度中“老人”的全部养老保险金筹措问题，以及“中人”的部分养老保险金筹措问题)，放弃动用个人账户养老金的错误做法。依靠财政拨款解决养老金欠账问题不太现实，财政不可能有那么多资金，而且因此而增加财政收入同样是增加在职人员的负担，在性质上与挪用个人账户养老金没有什么区别。唯一可行的办法就是动用存量国有资产。我国存量国有资产超过9万亿元，有相当一部分没有盘活。从社会保险金对安全性、收益性和流动性的要求出发，从我国证券市场健康发展和国有企业深化改革出发，国有股、法人股—上市流通，将所得充实社会养老保险金，特别是满足应该由国家包下来的“老人”养老保险金需求，以及“中人”养老保险金中应该由国家承担的部分对资金的需求，是十分必要和可行的。
社会保障制度建设所需资金既主要应由国家负担，同时又不能依靠国家财政，那么资金来源只能是庞大的存量国有资产了。非经营性国有资本和非竞争性领域的国家投资积累要承担带有公共品性质的产品和服务的供给职责，一般不能进行变现流通，适于变现的国有资本是国家在竞争性领域的大量投资积累。如果国有企业改革成功，则竞争性领域的国有资本会带有很强的保值增值能力，并且因此有条件具备比较强的流动性，很容易通过一部分国有资本变现筹集到社会保障制度建设所需资金。即使只考虑由1000来家国有企业(只占国有企业的极小部分)改制而成的A股上市公司，其中不能流通的国有股、法人股目前占上市公司总股本的67．8％，如果将这一比重降低到51％，那么就有478亿股可以上市变现，以每股平均价格2．1元计算，则可筹集1003．8亿元资金，如果将这一比重进一步降低到30％，那么就有597．5亿股可以上市变现，以每股平均价格2元计算，则可筹资1195．32亿元，两者合计超过2000亿元，加上其他配套措施，基本可以满足社会保障制度建设的资金需要。
三、社会保险制度建设和国有股、法人股上市流通的结合模式
国有股、法人股上市流通，解决社会保险金资金筹措问题应该和拓宽社会保险金投资渠道，解决社会保险金资金保值增值问题一并考虑。可以考虑将准备上市流通的国有股、法人股折股之后划入专门成立的社会保险基金，作为保险基金财产，然后委托给基金管理公司或券商经营，实现国有股、法人股上市流通和保险基金的保值增值。具体的做法是逐年划拨一部分国有股、法人股进入专门的社会保险基金，成为社会保险基金的资产，这种特殊的社会保险基金的营运委托给基金管理公司，由基金管理公司选择合适的时机对基金持有的国有股、法人股进行变现流通，满足迫在眉睫的养老保险金给付需要，解决应该由国家负担的“老人”全部社会养老保险负担和“中人”的部分社会养老保险负担，并将挪用的个人账户养老金填平补齐，解决个人账户空账问题。
至于国有股、法人股的价格和折算问题，考虑到我国证券市场不完善的实际，国有企业在改制上市的时候，往往有一定程度的包装，加上二级市场投机气氛比较重，存在一定的股市泡沫，完全按照二级市场上的价格划入社会保险基金和变现流通显然不合理，也会给证券市场带来太大的冲击。比较现实可行的办法是根据上市公司的每股净资产，再综合考虑市盈率因素，在每股净资产的基础上适当溢价，最后形成国有股、法人股划拨到社会保险基金时的划拨价格。当前我国股市市盈率平均在70倍左右，显然偏高，为了证券市场的长期健康发展，确保社会保险基金的保值增值，划入社会保险基金的国有股、法人股应该虚设一个用以计价的市盈率，比如10倍以内，最高不能超过该支股票上市时的发行市盈率。这样，国有股、法人股的划拨价格就等于每股净资产乘以虚设的市盈率。
这样确定的价格与二级市场上的现行价格存在很大的差距，因此会诱使社会保险基金托管人和受托的证券经营机构急于将基金持有的国有股、法人股上市流通，对证券市场造成太大冲击。为了防止这种可能的市场风险，可以在国有股、法人股上市流通的步骤上定出严格的时间表，并且在证券市场逐步规范的同时，对划拨到社会保险基金的国有股、法人股进行折股处理。比如按照划拨价格与证券市场现行股价的百分比对国有股、法人股进行折股计算。当然，这只是一个思路，实际怎样折股，需要考虑很多因素，特别是要在社会保险基金保值增值和证券市场稳定发展之间取得平衡。为了保证社会保险基金的保值增值，维护养老保险金领取者的利益，完全以市盈率很高的二级市场现行价格为基数折股可能就不合适，也许需要稍稍缩小这个基数。这种价格确定方法应该说是经得起我国证券市场未来发展考验的。如果完全按照部分人的设想，给国有股、法人股定价特别低，比如不到流通股价的1／10，不但有违公道，管理层难以接受，而且不利于尽快筹集养老保险金，对证券市场未来发展也不利；如果完全按照另外一部分人的主张，国有股、法人股与流通股同股同价，既会严重打击股市，又不具备现实可行性。
国有股、法人股划拨社会保险基金的流量和时间的选择，可以一次性划拨完成，也可以根据养老保险金给付需要分期分批划拨，从筹集资金，解决养老保险历史欠账角度看并无太大的区别，可是，从我国证券市场健康发展和国有企业深化改革的角度出发，分期分批划拨可能就不如一次性或较快地完成全部划拨工作好。因为国有股、法人股一旦划拨到由专业人士管理的社会保险基金，虽然一时没有上市流通，也十分有利于国有企业产权结构的多元化，有利于国有企业尽快建立起规范有效的法人治理结构，改变目前国有企业股份制改造流于形式的弊端，推动国有企业市场化改革的成功。
社会上还有一种先变现后划拨的方案，即直接变现方案。这种方案主张直接将国有股、法人股在证券二级市场上变现，所得资金补充养老保险金。与我们这里设计的方案相比，虽然这种方案也考虑通过逐步分批上市来减缓国有股、法人股上市流通对证券市场的冲击，但是，相比之下对证券市场的冲击仍然要大一些，而且，这种方案也没有充分考虑利用证券市场实现社会保险基金的保值增值，因而付出的代价要高一些，需要更多的国有股、法人股上市流通才能满足社会保险的需要。
我们的方案并不仅仅局限于国有股、法人股上市流通，而是与整个社会保险体制改革和完善连在一起，并且通盘考虑我国证券市场的健康发展。在初步解决了养老保险历史欠账以后，就可以在此基础上进一步着手解决个人账户养老保险金的空账问题和保值增值问题。现有的养老金领取者资金给付以10年期计算，由国有股、法人股组成的特殊的社会保险基金可以分10年从容地完成国有股、法人股的变现流通和养老保险资金筹措任务。在这10年期间，这种特殊的社会保险基金所持有的国有股、法人股数量逐年减少，直至基本消失，即使最后仍然持有一部分股票资产，那也纯粹是为了基金保值增值的需要实施的正常的资产组合策略的结果，已经与特殊的国有股、法人股减持没有关系了。在进行国有股、法人股变现的同时，可以考虑为个人账户养老保险提取一部分资金，归还原来的挪用亏空，解决个人账户养老保险基金的空账问题，然后进一步将原本是为了解决养老保险历史欠账和国有股、法人股上市流通而成立的特殊的社会保险基金转变为专门为个人账户保险基金服务的养老保险基金。利用证券市场实现个人账户养老保险基金的保值增值，为将来的退休人员(即现在的社会保险体制中的所谓“新人”)分享社会经济发展好处创造条件。
对于养老保险金进人证券市场，目前社会上存在若干十分流行的错误看法。为了论证养老保险金进入证券市场的必要性，有的人提出养老保险金入市不但可以实现保值增值，而且可以利用证券市场筹资，即通过在证券市场上的投资运作解决社会保险金的历史欠账问题。这种想法是根本行不通的。我国证券市场还处于起步阶段，很不完善，系统性风险很大，容量也有限，根本无力满足庞大的社会保险金的筹资需求，将养老保险负担转嫁给股民也不公平。每年抽出大笔资金满足养老金给付需要也是不现实的，即使将来我国证券市场比较成熟了，也只能作为基金积累式的个人账户养老保险基金保值增值的场所。无论过去还是现在，世界上还没有哪个国家或地区是依靠证券市场为社会保险事业筹资的。我国养老保险中属于现收现付性质的社会基本养老保险部分如果走上健康发展轨道，本来就不应该有太多的结余资金，否则就失去了现收现付性质，增加企业和职工个人的缴费负担，而且，即使有少量资金结余，也应该以安全性和流动性都十分强的现金、银行存款和国库券形式持有，以满足基本养老保险金的给付需要。真正能够投入证券市场的只有个人账户养老保险基金，因为它属于基金积累式的，而且资金筹集与给付之间存在一个较长的时间差，不但有条件进行各种投资《·》组合，客观上也需要保值增值，但是现在个人账户养老保险金处于空账状态，严格地说养老保险是没有多余资金进入证券市场的。
当然，一旦解决了社会保障资金的历史欠账问题和个人账户的空账问题，个人养老保险基金真正积累起来，那么个人养老保险基金将十分庞大，根据国际经验和我国人口与劳动力状况，恐怕要形成能够与银行存款和证券市场资金相提并论的第三股资金力量。那时社会保险基金的保值增值问题就变得十分重要，对证券市场发展的影响也会十分显著。解决社会保险金保值增值问题的根本出路是实现社会保险金的商业化运营，其中社会保险金进入证券市场是重要内容。目前在社会保险金积累比较少，证券市场不规范的情况下，社会保险金进入证券市场应以间接方式为主，可以考虑允许社会保险金以一定比例投资封闭式和开放式证券投资基金。将来也可以允许社会保险金以一定比例投资风险投资基金等产业投资基金，甚至少量进入房地产市场。随着社会保险金的积累，特别是个人账户养老保险金的充实和积累，需要成立专门的社会保险基金。从效率角度考虑，没有必要专门成立新的针对社会保险基金的基金管理公司，社会保险金进入证券市场应该以委托给专业基金管理公司为主，投资实物资产应该以委托给证券公司和信托投资公司经营为主。
在国有股、法人股上市流通解决社会保险金资金筹措问题上，也可以首先借助国有投资公司的力量，在通盘解决国有股、法人股上市流通问题的大背景下考虑养老保险金的筹措问题。国有股、法人股规模十分庞大，除了满足社会保险金筹资需要之外可能仍然绰绰有余。将国有股、法人股交由国有投资公司经营，由国有投资公司选择受托的证券经营机构进行国有股、法人股的变现流通，未尝不是一种可行的办法。
四、结论性评论
国有股、法人股上市流通问题涉及面很广，既关系到国有企业的改革和我国证券市场的规范化和健康发展，又牵涉到各方面的利益分配问题。如果不将国有股、法人股的上市流通与我国社会保障体制的建立和完善结合起来，单纯考虑国有股、法人股上市流通，就没有多大意义了，而且实际也很难行得通。国有股、法人股上市流通工作应该加紧进行，并且要优先保证社会保险金的需要，不能挪用。要将这件事做好，需要多方面的努力与配合，采取许多配套措施。
关键词：规章制度 法律规范 理念 技术
早在2004年，国务院国资委就在中央企业法制工作第一个三年目标中提出，将规章制度建设融入法制工作。近年来，随着国有企业法制建设不断深入推进，国务院国资委更是将规章制度建设作为企业依法治理的重要内容与评判标准，明确提出了强化规章制度法律审核与法律管理，形成全面有效的规章制度链条等要求。因此，完善国有企业规章制度，实现规章制度的法制化、系统化，从法制建设角度是尤为必要的。
一、规章制度与法律规范的相通性
从法律规范视角谈国有企业规章制度建设，目的在于从理念、技术、内容等方面，使规章制度体系内容更加向法律规范体系内容靠拢，实现规章制度的法制化与科学性。实现这一目的的首要任务是认清国家法律与企业规章制度有哪些相通性，这是本文研究的前提。
（一）调整一定范围内的行为规范
国家法律与企业规章制度均指示的是人的外在行为准则，国家法律作为一种社会规范，调整全体社会成员的具体行为，规章制度作为企业内部的管理工具与行为规范，调整企业员工的行为，总体说来，二者在其效力所及的时间与空间内范围普遍适用，并在其各自调整的领域内居于最高的规范地位。
（二）以权利与义务为内容的行为规范
企业规章制度与国家法律一样，以权利义务为规范的主要内容，通过规定员工的权利与义务，来影响员工的行为动机，指引员工以此开展工作。可以说，法律定义中的权利在企业规章制度中表现为“职权”，而义务则表现为“职责”。
（三）程序性、公开性的行为规范
无论国家法律，还是企业规章制度，从制定到施行都必须经历一定的程序，对程序的尊重，是对规范作用的保证，是公正、客观与科学的体现。同时，法律与规章制度还必须是明确而公开的，若要在某一范围内成为普遍行为准则，就必须以其在该范围的公开和被知悉为前提条件。
二、规章制度在国有企业中的地位与作用
规章制度是国有企业实施管理行为的重要基础与依据，作为“企业内部法律”，以规范性为其核心价值体现。依法建立和完善规章制度，是企业实现规范化管理的重要途径，在增强企业竞争力、促进员工行为合规、提高管理效率等方面都有着积极的作用，能够保障实现企业整体及局部业务运作的有序化、规范化。
在我国国有企业中，规章制度呈现出数量多、涉及面广的特点，广泛存在于企业的战略规划、综合计划、财务管理、市场运营、后勤保障、检查监督等各个业务层面。一方面，规章制度设置员工权利义务及责任，明确其行为准则，使其能够预测、判断自己的行为及相应结果。另一方面，在规范企业管理方面，规章制度能够防止管理的任意性。如果暂且抛开管理行为不说，仅从法理学角度来分析，我们可以更为清晰地认识到国有企业规章制度对企业内部关系以及员工行为的规范作用，主要表现在指引、评价、预测、强制四个方面。
首先，规章制度对企业员工的行为起到普遍指引作用。法律调整社会关系，相比国家法律而言，规章制度调整企业内部关系，规范企业员工行为，二者均以一定范围内主体行为的规范规则为己任。具体说来，可将规章制度的内容划分为授权性规范、禁止性规范、义务性规范，即告诉企业员工可以做或不做什么，什么不该做，必须做或不做什么，而这样的规范内容正是指引作用的体现，是对企业范围内员工的普遍性指导。
其次，规章制度是对企业员工行为的一种评价尺度。它将一切员工行为纳入评价客体之中，针对已经实施的行为，判断何种行为被企业所允许，何种行为违反企业规定并应给予否定评价。
再次，规章制度预测企业员工相互之间将会怎样行为以及行为的后果。这种预测作用可以使员工在规定的范围内合理地开展工作，防止不可预见的后果出现。因此，这种作用在于提供给员工一种行为模式，使员工符合规定的从事工作，并使员工能够预测自己和他人将会如何行为，一旦违反规定的行为发生后，后果将会怎样。正是规章制度的预测作用，给国有企业带来了一种稳定的运营模式。
最后，规章制度在不违背国家法律的前提下，运用一定的强制力对违反规定的员工作出强制性要求。这一作用体现在后果与责任的设定上，若规章制度对员工行为的评价是否定的，那么，实施该种行为的员工则必须依照规章制度关于责任的规定承担相应责任，当然，在行为后果可以挽回或补救的前提下，规章制度还对员工立即停止某种行为、采取补救措施有着强制性的要求。
三、国有企业规章制度存在问题
就目前来看，在国有企业规章制度建设过程中，仍然呈现出系统性不强、制定内容效力瑕疵等问题，这些因素直接阻碍了规章制度规范作用的发挥，主要表现在以下几个方面：
（一）规章制度数量多、质量低、系统性不够
国有企业机构多，主管部门多，许多管理人员认为一旦建立起规章制度，就是实现了管理，热衷于大而全的规章制度体系。因此，许多国有企业在进行规章制度建设时，仍停留在“有无”的层面，并未将更多精力放在其质量上，内容空泛、笼统，缺乏可操作性，忽略了制定规章制度的价值需求，造成规章制度数量多、内容交叉重叠严重，加之相关管理机构与业务部门沟通协调不到位，整个制度体系缺乏统一规划，系统性较弱，逻辑结构不严谨，难以实现精简高效。
[关键词]档案；信息；建设；管理
一、大数据时代企业档案信息资源管理
（一）企业档案信息化建设
企业档案信息化建设是基于全面有效的对企业档案信息进行管理，使企业档案信息能够更好的为企业管理工作服务。档案信息化建设是企业信息化建设的重要内容，为企业可持续发展积累资料。对于企业档案信息化建设，我们首先要提升企业档案信息管理人员的整体素质。档案信息管理人员的素质关系着整个企业的信息化建设，只有人员素质提高了，企业档案信息的管理才能有条不紊的进行。其次，对于企业档案信息化建设，我们还要建立科学的档案信息模式，使之标准化、规范化。只有在经济社会发展的过程中建立科学的档案管理模式，才有可能使企业的档案管理流程顺利进行，使企业工作正常运作。
（二）企业档案信息的整合与利用
传统的企业档案管理存在着很多的不足：对档案的认识不够深刻、档案管理工作不够完善、档案管理人员素质较低、对档案管理工作不够重视等。随着我国经济体制的深入改革，传统的企业档案管理方式已不适应现代企业的发展。大数据时代的来临使企业的档案信息得到了最完善的整合和最大的利用。在社会主义市场经济中，开发档案资源，使之为现代企业科学管理服务，为企业盈利最大化服务。现代企业产生的档案数量不仅数据量大，内容繁杂，而且涉及面较广，分类不科学，传统的手写式或卡片式的档案管理方式已落后于现代企业的发展。而大数据是继云计算、联网之后的一次技术上的革新，它能够将大量的复杂的资料进行分类归纳整合，使企业档案信息得到很好的利用。
二、企业档案管理的制度建设
现代企业档案管理制度的建设不是一蹴而就而是一个长期、变化的过程，它不仅要与企业之间找到合适的契合点，还要有利于企业未来的发展，因此建立企业档案制度应注重以下几方面：
第一，建立现代企业档案管理的制度需要企业在档案信息管理的过程中提高认识，任何文化都是靠人创造的，在企业档案信息管理中，只有增强人们的档案文化意识，才能全面发展企业档案文化的作用，才能更好的进行企业档案文化的整体规划，为企业的未来发展服务。
第二，除要有掌握档案管理知识的人才外，还需要具有多方面知识的复合型能才，包括具有计算机信息技术、外语知识、网络技术、保密技术、生产经营管理的专业知识等企业配置档案管理人员时必须考虑到的。
第三，从企业实际情况出发建立现代企业档案管理的制度。企业档案管理制度的建设是企业整体制度建设的一部分，因此，企业的档案管理制度的建设不仅要符合企业档案管理的特点，还要与企业整个制度建设相符。这就要求企业在制定档案管理制度的时候要从企业的整体状况和档案管理的真实情况出发。
第四，建立相关的职能部门建立现代企业档案管理的制度。企业的档案管理关系着企业档案信息的优化配置和最大限度地开发，因此，企业在建立企业档案管理制度之前可以成立相关的职能部门。企业档案管理职能部门的成立不仅可以使企业的档案管理科学化，还可以促进企业档案管理工作的可持续发展。
三、企业档案管理体制和模式的创新
（一）体制和模式的创新的含义
企业档案管理体制和模式创新是指企业在档案管理的过程中，从体制和模式的探索阶段开始，到制定、执行阶段都有所创新，而且这种创新是符合科学并行之有效的。企业档案管理体制和模式创新是企业文化创新的一部分，运用得当时对整个企业经济竞争有很大的助力。
（二）体制和模式的创新的必要性
一方面，企业档案管理体制和模式的创新是由企业档案管理的改革决定的。一个企业的档案是企业调整组织和产业结构的重要依据，是企业在竞争中取得一席之地的重要信息。企业的档案管理从企业创建之初就已经成立，直至企业结束，因此，企业档案管理体制和模式的创新对企业的发展有着举足轻重的地位。另一方面，现代企业的发展也要求企业进行体制和模式的创新。现代企业正在蓬勃发展，如果企业的档案模式还停留在以前老旧的模式上，企业的档案管理模式不能有所创新有所改变，那么企业的发展势必受阻。
（三）企业如何进行档案管理体制和模式的创新
首先，要进行企业档案管理体制和模式的创新，就要求企业档案管理工作者必需具备创新意识。想法是行动的先锋，没有想法就无法行动，因此企业要进行档案管理体制和模式的创新，就必须要有创新意识。
其次，要进行企业档案管理方面的创新。大数据时代是信息化的时代，企业档案的管理要利用信息化的途径使企业档案信息的管理电子化，在节省空间的同事提升管理效率，为企业带来更大的效益。
最后，还要进行企业档案管理功能的创新。这里的管理功能的创新是指在信息化的基础上，是企业信息管理更加便捷化，例如在信息登记阶段新增审核功能，一边更好的理解企业人员；在查询浏览阶段新增添加功能，及时更新档案信息；在档案调取阶段新增联系功能，时时了解员工动态，填补企业档案管理方面的漏洞。
结束语
大数据时代的来临使得企业原有的档案管理方式落后与现代企业的发展，在这种情况下，进行企业档案管理体制和模式的创新是企业可持续发展的必然之路。企业档案信息化建设能够使企业档案信息能够更好的为企业管理工作服务。也为企业可持续发展积累了宝贵的经验。在企业进行档案管理体制和模式创新时，不仅要求企业档案管理人员要有较高的素质，还要求企业的各个部门之间紧密合作，为企业的发展奠定坚实的基础。
参考文献
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[2]张彬。现代新型企业档案管理体制与模式初讨[J].文史博览（理论），2013（3）.
【关键词】 高等学校； 内部控制制度； 制度建设
根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，2012年11月29日财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起施行。《行政事业单位内部控制规范（试行）》对进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设等做出了具体规定。如何适应当前财政部门关于行政事业单位内部控制制度建设的新要求，进一步推进高校内部控制制度建设工作，加强对高校经济活动风险的控制和防范，已经成为当前高等学校亟需研究解决的一项重要工作。
一、高等学校内部控制制度体系初步形成
根据对教育部75所直属高校内部控制制度建设情况的初步调查结果，总体来看，目前教育部直属高校内控制度建设的体系初步形成，对于提高了学校规范化管理水平发挥了重要作用，为防范财经风险构建了较好的制度防线。
从内控制度数量上看，无论从75所直属高校总体情况看，还是具体到每一所高校，经过多年的建设和完善，目前在内控制度建设方面都有一定量的积累。对75所高校内部控制制度建设情况的调查，共收集内控制度5 763个，各校平均有制度76.8个，高校内控制度最多的有157个，最少的有28个。初步分析，规模大高校比规模小高校的内控制度数量一般要多；综合性高校比特色性高校的内控制度数量一般要多；合并高校比没合并高校的内控制度数量一般要多；有新校区建设的高校内控制度数量一般较多。
从内控制度全面性上看，各直属高校内部控制制度基本贯穿了高校经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。如，《行政事业单位内部控制规范（试行）》规定要建立单位层面内部控制制度，在业务层面内部控制要建立预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理和内部监督等制度。上述制度在直属高校现有的制度中都有所对应或体现，并且很多直属高校结合高校经济活动的特点对相关制度进行了细化或整合。如，有的高校将财务工作与廉政建设相联系，纪委监察部门主动介入，提升防范作用；有的高校主动邀请校外纪检监察部门直接指导和监督学校基建工程的招投标工作，发挥了率先接受监督、完善基建管理监督机制的良好效果；有的高校规定，各业务部门提交的经济合同，需由专门成立的法律事务部审核确认后，才能由校长签署，从而有效地防止了合同风险。
从内控制度规范性上看，各直属高校内部控制制度基本上都符合国家有关财经法律法规的有关规定，同一学校的各项内控制度之间保持了较好的政策一致性。特别是在领导干部经济责任制、“三重一大”决策管理、财务收支管理、内部审计、党风廉政建设等方面的内控制度，各直属高校建设情况普遍较好，制度设计比较成熟和完善。如，有的高校在基建项目管理方面，建立了从项目立项、实施到验收的全过程有效控制：立项时实行专家评审制度，要求会计核算与预算管理结合，实施过程中建立了定期通报和约谈制度，项目完成后实行绩效评价；在基建维修中，竣工决算实施了“三审制”，即对于竣工结算，基建处初审、审计处自审或委托开展二审、抽取部分工程三审。
二、高等学校内部控制制度建设存在的问题
调查发现，由于各高校领导重视程度、工作基础以及涉及经济活动内部控制的各部门干部队伍素质等因素的影响，教育部75所直属高校在内部控制制度建设上，还不同程度地存在着一些问题。
（一）内控制度建设缺乏统一规范
在实地调查中发现，高校虽然对内控制度建设的重要性有所认识，但有些高校对内控是什么？内控制度建设目标是什么？到底应建成什么样？应包括哪些制度内容？不是很清楚。目前，高校内控制度建设主要是基于两个方面的动力：一是上级要求建立相关的制度；二是学校为了解决工作中的相关问题而出台制度。高校内控制度的建设大多为应急之需，缺乏明确的内控目标指向，缺乏顶层设计，尚未建立较权威和可行的高校内部控制建设指导规范，缺乏高校内控制度体系的基本内容体系。如，有的高校内控制度的衔接缺乏科学性和系统性，仅以一般财经规章制度代替内部控制制度，仅就经费开支范围、标准、程序实施控制，对业务流程控制过于简单甚至无从涉及，出现问题时缺乏统一规范的处置依据和标准。有的高校认为内控即会计控制，意即内控只是财务部门的职责，在实际工作中缺乏系统规划，有的制度之间还存在相互打架的现象，制度更多地呈现出“部门化”，内控制度难以落实；有些高校对内控的认识还仅停留在概念层面，不清楚高校内控制度建设的内涵及边界。
（二）内控制度建设环境有待改善
近年来，高校在不断加强内控制度建设的工作，但“领导重视，部门协作，全员参与”的内控制度建设环境还没有完全形成。问卷调查显示：70%以上的受访者认为内控制度对高校的财务管理重要或很重要。但从实际制度的建立及实地调研的情况看，高校领导很少专门召集相关部门系统研究学校内控制度建设的整体框架设计，学校也很少开展内控方面专门培训。高校财务部门大多较为重视内控制度的建设及执行，但学校的资产管理、资产经营、基建、后勤等管理部门对内控制度的建设积极性不高，有些重要的业务领域仍按惯例或内部的规定执行，没有制定专门的内控制度。教职工特别是一些学科专家、学者甚至领军人物等对内部控制的重要性认识不足，对高校内控制度的建立与执行不太支持，在科研项目经费使用，专项资金执行等方面表现的尤为突出，从而影响了高校内部控制的推行速度，也使高校的内部控制评价难以顺利开展。另外，高校普遍还没有明确内控制度建设的责任主体。一般都认为分管财务、纪委、审计等部门的校领导对此项工作负有领导责任，但没有明确到底是哪位领导主管此项工作。相应地也没有明确具体部门负责内控制度的建立、完善、评价。因此，学校没有组织机构及相关制度保证学校内控制度建设工作。
（三）内控制度建设工作进展不平衡
首先，从不同学校之间的情况来看。有些学校的制度比较全面，包括了学校事业的各个方面，有的高校缺少“财务部门岗位职责、货币资金管理、基建财务管理、收费及票据管理、内部审计”等方面的主要内控制度，有的高校的内部控制制度散见于各种内部日常事物性的管理文件之中，没有形成体系。有些学校比较注重根据上级精神及学校实际及时修订内控制度，有些学校超过10年未修订的内控制度数量较多。有些高校在合并多年后仍未完成内控制度的整合。从制度的规范性看，绝大部分高校的内控制度比较规范，程序明确，但也有极个别高校的个别内控制度存在与国家法规政策明显不相符的情况。其次，从内控制度建设的内容来看。不少高校的内控制度建设存在一些薄弱之处。如，资金管理控制还存在一定的制度风险点，突出表现在对外投资、代管款项、银行对账、合同管理、收费规范、政府采购、结算支付等管理环节；财务管理控制方面的制度存在不均衡，往往重视校级财务管理控制制度建设，而忽视二级单位、后勤集团、资产经营公司等单位的财务管理控制制度建设；资产管理方面制度建设重有形轻无形，重大轻小，尤其是科研成果、各种权证方面制度不够健全，小额低耗和危险性资产制度建设不到位；财务会计基础性制度有待加强，会计基础规范缺失，决算工作重视不够；监督制度有缺位，内控制度缺乏评价，预算决算缺乏审计监督，分析考核缺指标、缺方法，等等。
（四）内控制度执行缺乏监督评价机制
教育部在开展直属高校校长经济责任审计时均对高校内控制度的建立与执行情况进行了评价，但由于很多事务所的审计人员对高校实际情况特别是高校的核算体系和管理内容并不十分熟悉，很难进行科学评价，提出有针对性的意见。从高校内控制度调查看，75所高校中有50所高校制定了《内部控制制度评审办法》；问卷调查显示，有81.36%的受访者认为学校建立了内部监督机制并对经济活动的重要环节开展定期和不定期检查；56.57%的受访者认为，学校开展了对内部控制设计和运行的有效性进行评价。但经实地调研，绝大多数高校没有单独的评审办法，大多是在其他制度中有少量涉及，虽然有些高校制定了一些制度但也并未完全落实，基本上没有开展专门的内控制度有效性评价，因为高校没有专门的内部控制监督、检查机构。如果进行内控制度评价，目前最合适的部门当属审计处。但是由于高校内部审计机构独立性和人员配置等原因，学校内部审计机构的职能仅仅局限于审计会计账目，而在内部稽查、评价内部控制制度是否完善和高校各部门职能执行效率等方面，未能充分发挥应有的作用。甚至有的学校的审计人员还没有树立起内部控制的意识，对内部控制评审的内容不熟悉，也没有掌握应有的评审技术。
三、加强高等学校内部控制制度建设的对策建议
随着高等学校投入的不断增加，高等学校经济活动管理的任务也越来越重。健全的内部控制制度是确保高等学校教育经费使用规范、安全和有效的重要基础之一。推动高等学校加强内部控制制度建设，是防范高等学校财务风险的必要措施。为此，提出以下对策建议：
（一）研究制定《高等学校内部控制规范》
根据财政部《行政事业单位内部控制规范》精神，结合高校的特点，从高校内控制度建设是高校内部管理的基础性工作，为高校各校事业发展提供制度保障这一认识出发，研究制定《高等学校内部控制规范》，明确高等学校内控建设目标、内部控制要素与分类、具体内控制度体系构成、内控制度建设的评价标准等内容，并在广泛征求意见后尽快加以实施。一方面增加对高校内控制度建设的指导性，使高校内控制度建设有据可依，有规范可采用；另一方面可以使高校内控制度建设有考评的标准，提高高校内控制度建设的水平与成效。
（二）编写高校内控制度制定的参考读本
高校内控涉及到学校管理的多个方面，虽然各个学校的校情有所不同，但是作为内控制度建设的基本内容应是有共同之处。从目前高校内控建设发展不平衡的现状来看，其主要原因：一方面一些高校不知道内控制度建设应该从何入手；另一方面现在也没有一些其他高校较为成功的制度作为参考，大多是高校之间的相互走访学习。因此，很有必要将目前一些高校行之有效的内部控制制度加以筛选汇编，作为高校内控制度建设的一个参考读本。这一方面可以使好的制度为其他学校所学习借鉴；另一方面可以让一些学校可以查漏补缺，进一步建立和完善相关内控制度。
（三）营造高校内控制度建设的良好环境
良好的内控环境是推进高校内控制度建设的关键之一。高校要将内控制度建设提到高校的重要议事日程上，全面梳理内控建设过程的有关薄弱环节，解决实际问题；要组织开展学校内部控制制度建设的顶层设计，从学校科学发展的整体架构上考虑内控建设，明确内部控制制度建设的目标，构建基本制度框架体系，界定内控部门和人员的职责，提出内控考核评价办法，切实避免制度重叠打架、职责混淆不清、落实难以到位的情况；要将内控制度建设作为各部门工作考核的范畴，作为管理培训的重要内容，作为日常管理工作运转的基本依据；要形成学校内控制度建设的合力，要将内控制度建设与学校日常管理工作相结合，与党风廉政建设相结合，与风险防范措施相结合。
（四）加强内控制度建设的监督考核
监督检查既是内控制度体系的内容，更是提高内控制度建设成效的途径之一。教育和财政等部门要将高校内部控制制度的建设情况纳入到日常的工作范畴，制定监督考核办法，定期对高校内控制度成效开展测评。高校应建立和完善自身的监督系统和机制，重点要发挥内部审计和纪检、监察等部门在内控建设方面的作用，内部审计机构应切实开展内部控制测试评价，结合学校实际情况，分析内部控制关键点是否齐全、准确，定期自查内部控制薄弱点和失控点，提出风险防范措施；可以通过审计建议书、监察建议书等方式将测试评价结果向主管校长汇报，也可采用每年内部的内控建设报告的形式，促进学校内部控制制度的健全与有效。
公司2011年精神文明建设工作总结
2011年，在集团公司的正确领导下，在市文明委以及街道文明办的积极关心指导下，我公司精神文明建设工作以_理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以建设社会主义核心价值体系为根本，围绕公司生产经营目标任务，大力弘扬企业精神，创新思路，完善机制，丰富内容，落实措施，着力推进群众性精神文明创建活动，努力提高干部员工的思想素质和文明程度，大力推进和谐文化建设，取得了两个文明建设的双丰收。
现将我公司2011年生产经营和精神文明建设情况总结如下：
一、生产经营工作情况
2011年以来，我们以党的十七届五中、六中全会精神为指导，认真贯彻落实集团公司2011年工作会议精神，紧紧围绕年初确定的目标任务，公司营业收入达到亿元，同比增长；合同储备亿元，同比增长。集团公司经营管理规范，发展业绩突出，内部管理科学，培养了一支高素质高技能人才队伍。集团公司科技成果硕果累累，拥有几十项国家专利，获钱江杯、鲁班奖等社会评奖16项，企业核心竞争力不断增强。
二、精神文明建设工作开展情况
（一）加强领导，健全机构，狠抓精神文明建设各项责任的落实。
建立健全组织机构。成立了精神文明建设办公室，召开了专题会议将精神文明建设工作纳入年度目标考核，明确了目标责任，落实了专人、专项经费，切实保障了工作的扎实、有序、深入开展。班子带头狠抓落实。大力加强“四好”领导班子创建活动，各级领导班子坚持把精神文明建设与生产经营工作同部署、同落实、同检查，形成了班子成员“团结协作，作风民主，廉洁勤政和群众信任”的带头创建格局。党政工团齐抓共建。公司党政工团对精神文明建设既分工明确又积极合作，齐抓共建文明企业。各级工会、团委经常组织员工参加各项文体活动，切实加强了员工之间的沟通。公司党政每年元旦都组织慰问特困户和工地员工家属，经常访贫问暖，送去公司党政的关爱。公司工会每年组织员工进行健康体检，为保障员工的身心健康起到了很好的作用。定期检查，严格考核。为了确实将精神文明建设工作落到实处，公司将精神文明建设纳入目标责任共性考核范围，对各部门和各基层单位的精神文明建设工作开展情况进行检查。
（二）精心组织，周密部署，大力开展 “学习型党组织” 建设活动。
2011年，我公司围绕科学发展观的要求，积极探索党建工作的新思路、新机制和新方法，切实把党建工作贯穿到生产经营
2 的各个环节。采取集中辅导和自学相结合的学习形式，不定期进行讲座，先后开展了学习宣传党的_、科学发展观、建设学习型党组织和创先争优等党的创新理论活动，共下发各类学习资料300余册，为了确保学习效果，我们还将各单位的学习成果进行了交流，进一步巩固了学习宣传成果。
（三）齐抓共管，多措并举，大力加强干部员工思想道德建设。
【关键词】企业规章 审查 计划管理 跟踪服务 立项管理企业规章是企业的“内部立法”，它是依法治企的重要组成部分，是国家法律、法规、规章等在企业管理中的细化和最终落实。企业规章是建立在符合企业生产力发展规律，改善调节生产、经营和管理三者之间关系，规范约束企业员工一切活动行为的基础上，是促进企业生产经营、改革发展、和谐稳定等顺利运行的重要保证。近几年，催化剂齐鲁分公司结合中石化股份公司及催化剂分公司内控制度的贯彻和落实，对企业规章建设的方法进行了有效的探索和运用，并实现了良好的管理效果。
一、强化日常管理，从严规章审查
确定企业规章的主管部门，加强企业规章的日常管理，严格按照规范管理程序和企业规章审查标准，实施企业规章草案的审查，这是确保企业规章制发质量，强化企业规章管理的基本方法。一是在具体实践中，应注重总结运行过程中的经验和教训，制定《企业规章管理办法》，明确企业规章运行规则、主管部门及其职责等，严格履行工作程序，规范制约管理行为，做到有章可循，有章可依，这是实行企业规章统一管理的关键环节。二是协调一致，明确责任，严格履行企业规章草案的“五级”审查。即拟稿部门负责专业内容审查；会签部门负责涉及本部门职责权限审查；企业规章主管部门负责合法合规性审查；文秘管理部门负责草案文字审查；企业领导负责最终审查签发。实行“五级”审查，做到层层责任清，环环严把关，保证了企业规章制发的质量。只有严格按规范程序操作，才能理顺职能管理部门之间的关系，完善企业规章草案的条规内容，避免或杜绝拟稿部门越级签发，及时协调解决好出现的矛盾。三是审查企业规章草案，必须要结合工作实践，制定企业规章草案审查规范，明确审查的规范标准，这是加强企业规章日常规范管理的必备工具和基本条件。四是是做好制度起草人员的培训。五是积极创造条件，舍得投入开发，打造企业规章管理的网络化、信息化、自动化运行平台，进一步提升企业规章运作效率、执行力度和管理水平，增强企业规章的透明度，更好地实现资源共享，为企业各级领导、管理人员和员工提供企业规章的信息服务。
二、实行计划管理，构建规章体系
在构建和完善企业规章体系后，必须实施企业规章的计划管理，定期编制企业规章建设计划，其目的是针对企业规章体系中存在的已过实效、部分施行、管理空位、职责交叉、急需修改等诸多问题，定期组织进行制定、修订和废止，实施动态和闭环管理，始终保障企业规章体系的实效性、完整性和鲜活的生命力，这是加强企业规章管理的重要方法之一。严格执行企业规章建设计划，把计划管理与日常管理有机结合起来，才能不断提高企业规章质量和管理水平，为企业强化全方位有效管理，打下坚实的基础。
在编制企业规章年度建设计划时，应遵循以下原则：
第一，讲求实效原则。编制企业规章年度建设计划，一定要从加强企业管理的实际出发，结合企业不同时期的中心任务，确定企业管理中的重点、难点、焦点、热点，明确企业规章制定的目标，把企业规章年度建设计划做细做实，确保计划切实可行。
第二，循序渐进原则。构建企业规章体系是一项长期而艰巨的任务，需要一代代企业管理者在日常的工作中努力精心地营造。在建立现代企业制度，实施企业体制改革的过程中，资产重组、机构整合、职责调整、人员变动等一旦落实到位，接踵而来的就是编制下达企业规章建设计划，适时用企业规章来保障和巩固企业改革的成果。这就要求编制下达的企业规章年度建设计划，重点要突出，任务要适度，安排要合理，逐步达到健全和完善企业规章体系的目的。切忌因时间紧，任务重，编制下达的企业规章年度建设计划不分轻重缓急，组织人力一哄而上，全面制定修订，突击完成任务。
第三，保证质量原则。质量是企业生存和发展的生命线。制定、修改企业规章也必须要坚持高质量、高标准。编制计划任务明确、分工细致、责任到人，执行计划措施严谨、审查规范、确保质量。
企业规章年度建设计划下达后，主管部门要按控制点，分步有序地做好相关跟踪服务工作。一是企业规章主管部门应责成专职管理人员，主动与相关职能管理部门进行企业规章建设计划地对接，了解和掌握责任部门执行计划的基本情况，是否已将计划分解落实到位、责任到人，并记录清楚责任人姓名、岗位和联系方式，便于下一步开展工作。二是要定期或不定期地跟踪检查各责任部门执行计划的进度，主动协调执行计划中出现的矛盾。半年或年终时，要在企业的重要会议上，由企业规章主管部门负责人对企业规章年度建设计划执行情况进行通报。三是在执行企业规章年度建设计划的过程中，遇到企业的管理体制有重大变动，或上级就企业规章年度建设计划中涉及的内容进行重大调整时，要责成相关责任部门及时停止执行计划，待上述情况确定明朗后，再结合企业的实际情况继续执行或调整计划，并限期责任部门完成计划任务。四是将企业规章年度建设计划纳入企业内部目标责任考核，要求各责任部门每季度或半年末，如实将执行落实企业规章年度建设计划的情况反馈到主管部门，准确掌握进度，监督检查，实施严考核、硬兑现，确保年度计划的顺利完成。五是主管部门要注意加强企业规章年度建设计划中基本规章和重要规章草案拟写的指导工作，合理构建本部门的企业规章子体系。六是当企业规章年度建设计划执行到年末时，企业各有关责任部门将陆续完成企业规章制定、修改任务，企业规章主管部门要按程序，严格审查报送的企业规章草案，保质保量全面落实企业规章年度建设计划。
三、推行立项制度，打造规章精品
实施企业规章立项论证制度，是全面提升企业规章制发质量，强化企业规章规范运作所采取的又一必要管理方法。当企业构建形成一个较为庞大的企业规章体系后，接踵而来是进一步处理好如何加强规范管理、理顺运行程序、解决存在矛盾、提升制发质量和体现执行效果等一系列问题。
企业规章立项论证工作，一般由法律事务或企业管理部门组织企业规章立项论证会，立项申请部门和立项规章中涉及的相关职能管理部门派员参加，企业总法律顾问主持立项论证会。要严格履行基本程序，组织好企业规章立项论证会：一是凡列入企业规章年度建设计划中需要制定或修改的企业规章，不需要再提交立项申请，应视同已完成立项论证程序。未列入企业规章年度建设计划需要制发的企业规章，应按照规定程序填写《企业规章立项申请表》，连同立项的企业规章草案一并报送企业规章主管部门立项论证。二是基本规章和重要规章的立项论证会，应由企业总法律顾问或委托企业规章主管部门负责人主持召开。三是拟稿部门与会签部门达不成一致意见的立项企业规章，应拟写详细的书面论证意见，由企业规章主管部门负责人直接向企业总法律顾问或企业领导进行汇报，并按其裁决意见办理。也可由企业总法律顾问主持立项论证会，听取与会各方人员的意见后，最终由企业总法律顾问裁决。四是一般性企业规章，由企业规章主管部门负责人组织立项申请部门人员和专业人员进行论证后，提出最终审查意见。五是经充分论证后，不同意立项的企业规章，企业规章主管部门应详细反馈相关论证意见；同意立项的企业规章，应及时通知立项部门按规范程序正式提交企业规章草案。六是指派专人做好立项论证会记录，特别是论证会中讨论和决定的重要或原则事项，要详细记录在案，并按规范要求备案、存档。
二、各高校内部控制建设的基本情况
（一）组织领导
此次调研的五所高校在推进内部控制建设的过程中，采用以校长为核心的多层次组织领导体系。首先，各校建立了内部控制领导小组。由校长任组长，副校长、纪委书记、总会计师等重要领导任副组长或执行组长。内部控制领导小组的成立有效保证了内部控制建设在全校范围内得到高度重视，为内控工作的建设建立了良好的领导基础。其次，在内部控制领导小组下成立内部控制建设办公室或工作小组，主要由涉及预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设项目管理和合同管理等经济业务的部门主要负责人组成，内控办公室或工作小组主要负责内部控制工作的具体实施和推进。其次，内部控制建设的日常工作主要由牵头部门来完成，负责工作环节中的沟通与上传下达。此外，在内部建设过程中部分高校进一步加强了对内部控制建设的实施过程及其运行的有效性的监督和评价，在组织机构中增加了监督职能，该职能由审计处来完成。
（二）内部控制建设的流程与方式
在内部控制建设流程方面各高校基本一致。根据财政部和教育部相关文件及规范，各高校从实际的工作需求出发，在充分沟通的基础上，根据自身的具体情况设定内部控制建设目标、制定内部控制工作方案、梳理业务流程、识别关键流程的风险、提出风险控制措施、形成内部控制的相关文件。各部门在工作过程中将内部控制制度和操作规程进一步调整与完善，最终形成内部控制成果，并将其最终落实。此处值得一提的是，北京化工大学在流程梳理之前进行了制度的梳理，将存在冲突和不完善的地方进一步修改和补充，以制度为抓手进行顶层设计。通过此项工作的实施明确现有制度的总体情况和制度应进行修订和补充的情况，同时明确了各项工作的责任主体，对内部控制进行了总体规？。
在内部控制的建设方式的选择上主要有两种：一、采用招投标引进第三方即会计师事务所进行建设；二、采用自行建设的方式进行建设。而两种建设方式都有其优势和不足之处。
第三方的引入可以使高校以更为客观的眼光审视现存的制度和流程，并且第三方在流程梳理上更为专业和全面，利用其专业技能也更好地使高校自身不因此项工作的进行而影响日常工作的安排。然而，第三方会计师事务所往往不能全面了解各高校的特点，其所制定的内部控制的规范难以完全贴合高校运行的实际情况。而采用才行建设方式进行内部控制则能更符合高校自身运行的实际情况，但自行建设耗费大量的人力和时间成本，在进行沟通的过程中也存在更多的困难。
（三）内部控制的建设内容
此次调研对象的内部控制建设在现阶段主要围绕预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设项目管理和合同管理等六大方面进行，着重对此类经济活动进行流程梳理与风险控制，着力降低重大经济业务的风险，并且各高校采用分阶段的方式逐步推进内部控制建设。
截止调研结束，中国人民大学已完成了内部控制建设的第一阶段，将六大经济业务的流程、岗位、职责、关键点等方面进行梳理，并建立了相应的风险控制措施，其预期第二阶段的建设将会把各大院系和附属单位纳入内部控制的规范中。北京化工大学在建设过程中提出“制度流程化、流程表单化、表单信息化、信息平台化”的内控建设思路，目前其内部控制推进到第三阶段。在第一阶段通过了内部控制建设方案，构建了内部控制建设组织体系，从单位层面、业务层面和监督层面开展工作；第二阶段的主要工作就是将制度进行梳理和完善，并将制度流程化，将流程表单化，形成了内部控制工作流程规范和风险控制措施；第三阶段的主要任务是进一步完善信息化，预计将预算管理、收支管理和合同管理的信息平台进一步完善，并试图将已有的信息系统联系起来形成信息平台。北京国家会计学院已基本建立内部控制体系，形成内部控制规范、九大操作规范和高风险业务专项办法，目前该校已进入内部控制体系的第二轮修订，拟将现有的规范进一步完善并新纳入三大高风险业务专项办法。北京国家会计学院在内部控制建设过程中较好地运用信息化手段，已将完善的内部控制流程纳入信息系统，实现了预算管理的从审批到支出控制的全过程信息化管理。中央财经大学和北京工商大学到现阶段均已完成六大经济业务的内部控制建设。
从调研结果来看，内部控制建设总的趋势将从六大经济业务领域扩展到高校运行的其他领域，六大经济业务内部控制的建设和完善将为高校建设整体内部控制体系奠定良好坚实的基础。
三、内部控制建设过程中存在的问题
第一，高校内部控制建设的初期各单位人员认识不足、参与热情不高。除财务、审计等具体执行部门外，其他相关职能部门对内部控制存在或多或少的抵触情绪，这使得内部控制在推行过程中存在较大的阻力，需要进行多次宣传贯彻与大量沟通，内部控制建设进度也因此而推延。此次调研的高校中有的高校其内控控制建设的实际实施与其建设方案预期的进度存在较大差异，甚至有延期一年的情况。造成这一问题的原因很多，主要有：内部控制的建设可能使得各单位人员改变原有的工作方式和工作习惯，造成人们心理上的不适应，加之现有的工作任务繁重且缺乏相应的专业技能，这都使得人们在工作过程中产生抵触情绪。
第二，预算控制制度相对薄弱。预算控制是内部控制的核心环节，随着部门预算改革的推进，高校的预算控制得到了一定程度加强，但仍然比较薄弱。此次调研中北京化工大学和北京国家会计学院做到了科目控制，其他高校的预算编制比较粗糙，没有细化到具体项目，预算支出不能逐笔进行核定。此外，预算的编制计划性不强，资金使用缺乏预见性，高校预算执行压力较大，削弱了预算的约束控制力，也因此削弱了预算控制对内部控制的重要作用。
第三，信息系统的建设存在较大的困难。信息系统是内部控制的重要手段，信息技术的发展进一步促进了信息的沟通与交流，有助于内部控制的建设与完善，然而在信息系统的建设中各高校依然面临较大的挑战。此次调研的对象中北京国家会计学院基本上建立起较为全面的内部控制系统，将内部控制流程纳入信息系统，一定程度上实现了信息的共享。然而，其他高校的信息系统控制依然局限于业务部门内部，尚未解决信息的互联共享问题，信息系统平台的建设还需付出更多的努力。
四、加强高校内部控制建设的几点建议
（一）在全校范？内形成建设内部控制体系的共识
要在全校范围内形成建设内部控制体系的共识，就必须使包括学校管理高层、各职能部门和基层单位在内的全体工作人员树立内部控制意识。首先高校管理高层必须统一认识，意识到内部控制对学校发展的重要性。内部控制最重要的是各部门各层次的参与，其中学校管理层的态度对内部控制起着决定性作用，因此，高校领导必须率先垂范，内部控制意识才能树立起来。其次，高校各职能部门负责人必须牢固树立内部控制意识，内部控制并非仅仅是校长和财务部门的专责，而是全体中层领导干部防范风险的重要手段和科学决策的重要依据，应牢固树立风险意识、制度意识、责任意识。最后，基层组织、单位乃至教职工更应把遵循内部控制作为行动指南，并自觉遵守执行内部控制制度，这样才能把内部控制落实到实处。总之，内部控制的建设和执行需要全校教职员工的共同参与和努力，只有这样才能把内部控制落到实处，管理才能出成效。
（二）加强沟通并建立内部控制奖惩机制
在内部控制建设的过程中，要鼓励全体教职员工的参与，鼓励冲突领域的对话，鼓励大家提出问题并进行充分的讨论，这样有助于大家积极参与内部控制的建设，加强对内部控制建设的必要性的认识，减少建设过程中的障碍，并促进新的工作流程加以巩固，将内部控制的成果进一步落实到实际的工作中。此外，如果引进第三方进行内部控制的建设，还应该加强与第三方的沟通。通过充分的沟通，第三方会计师事务所才可能了解该校的运行实际，内部控制的设计才能更好地融入学校内部控制的整体环境和整个业务流程中，第三方在内部控制建设过程中的作用才能更好地发挥。
为加强监督检查的力度和效果，高校在内部控制江苏过程中可以将监督检查结果、内部控制自我评价情况和注册会计师审计情况相结合，探索建立与高校内控建设情况相挂钩的奖惩机制。与新制度相联系的奖惩制度将促进新制度和新的工作方式在实际工作中强化，在全校范围内形成内部控制建设的氛围和共识。
（三）强化内部审计的监督作用
为确保内部控制有效运行，及时发现内部控制的缺陷，提出和实施改进方案，应建立高校内部控制评价机制，开展高校内部控制的评价工作。高校内部控制制度主要是通过各职能部门、二级学院的业务活动来实施的，他们贯彻实施内部控制基本规范工作的情况直接决定着内部控制实施的效果，建立有效的内部控制评价机制才能保证内部控制建设和实施的有效性。此外，还应将年度考核评纳入监督评价体系，以促进内部控制有效运行的持续改进。因此，在建立内部控制评价机制中，应充分发挥高校审计部门的作用，强化内部审计的监督作用。
（四）注重适宜性原则和成本效益原则
高校内部控制的建设应当本着适宜性原则和成本效益原则进行。内部控制的建设应该和高校的整体规模、经济业务活动和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整，制定适合高校自身运行与发展的内部控制措施应将适宜性原则融入高校内部控制建设的全过程。内部控制的建设还应当权衡实施成本与预期效益、有效控制和工作效率的问题，以适当的成本实现内部控制，以适当的控制保证工作效率，更好地实现成本与效益、控制与效率的平衡，最大限度地发挥内部控制在高校治理中的作用。
[关键词]中国共产党；依法治国；党的作风建设
党的十八届四中全会明确提出要全面推进依法治国。全面依法治国是党中央提出的“四个全面”重大战略布局的重要组成部分，是实现党和国家长治久安和人民幸福安康的重要治国方略。全面依法治国，我们必须加强党的作风建设，要深入学习贯彻系列重要讲话精神、特别是关于全面依法治国方面的重要论述，要认真领会准确把握全面依法治国新要求，善于运用法治思维和法治方式搞好党的作风建设。全面依法治国对于我们完善和巩固共产党的作风建设具有深刻意义和启示，也对我们加强党的作风建设提出了新要求，因此，我们必须提高对这一问题的认识，认真落实全面依法治国方略，坚持从严治党、加强党的作风建设。如何在依法治国背景下增强中国共产党的作风建设，深入把握党的作风建设的规律，具有深刻的理论意义和现实意义。
一、依法治国是搞好党的作风建设的重要保证
加强党的作风建设、从严治党，必须坚持全面依法治国战略。从严治党、依法治国，是加强党的作风建设的必要前提。我们必须充分发挥法治在党的作风建设中的作用，真正实现依法治党。
（一）坚持依法治党，实现党的作风建设的制度化
党的作风建设是一项长期性的复杂工程，不可能一劳永逸，更不可能一蹴而就，需要长久坚持。同志指出：“作风建设永远在路上，永远没有休止符，必须抓常、抓细、抓长，持续努力、久久为功。”因此，实现党的作风建设的制度化很有必要，这也是党的作风建设的“新常态”。经过党的群众路线教育实践活动，党的优良作风得到弘扬，党的作风建设取得了一定的成效，但是我们必须注意到党的作风建设长期性、规范性、制度化问题。党的作风建设重在落实，难在坚持，党的作风建设不应该是“走过场”，整顿党的作风需要长期抓。此外，我们党历来重视作风建设，积累了丰富的作风建设方面的经验，但是我们缺乏明确的制度，我们必须通过一种有效的制度来充分发扬我们党的优良作风。制度具有稳定性、连续性、强制性、约束性的优势，不会因个人意志的影响而终止。因此，我们必须让党的作风建设成为一种长期性、持久性的制度，加强党的作风建设的制度化，增强党的作风建设的连续性、稳定性、强制性。坚持依法治党，开展党的作风建设，党员干部要发挥先锋模范带头作用，自觉遵守党纪国法，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。广大党员干部要严格按照国家宪法和法律的规定，全面规范自身的言行，有法必依，执法必严，违法必究，切实做到勤政廉洁、遵守法律、依法律己，实实在在为民服务，努力在全社会营造党的作风建设的良好氛围！
（二）坚持依规治党，健全和落实党的作风建设的规章条例
加强党的作风建设，必须实现党的作风建设的具体化、规范化，明确党的作风建设的标准，要健全党的作风建设的各项规章条例、具体制度。有了规章条例，党员、干部的行为表现就能得到规范。规章细则具有细致性、明确性和具体性的特点，便于在实践中践行。健全党的作风建设的规章条例，必须大力研究、细化其细则，增强党的作风建设规章条例的全面性、具体性，进一步健全党的作风建设处罚条例，使党的作风建设的各项规章条例更好地为党的作风建设服务。党的作风建设涉及很多方面，因此，我们要从多方面健全党的作风建设管理制度。首先，要健全党内组织制度，发扬民主集中制，杜绝“拉帮结派”、搞“一言堂”等破坏党组织生活的行为；其次，要健全党内工作制度，增进与广大人民群众的血肉联系，改善党的工作，坚持依法办事，提升党的服务能力和水平；再次，要建立科学完备的党员干部队伍作风管理制度，使广大党员领导干部保持优良的作风，强化对党员干部队伍的管理，提高党的建设水平；最后，要健全对党的作风建设的监督制度，监督制度能使党的作风建设落到实处，并且及时查缺补漏。制定了好的规章制度，如果不将其落实到位，很难发挥这些规章条例的作用。因此，加强党的作风建设，必须严格按照党的作风建设的规章条例整顿党的作风。
二、当前党的作风建设中存在的问题
党的作风建设需要整顿的作风问题有很多，其中最亟需整顿的典型问题是党中央再三强调的“”问题。解决好“”问题，是搞好党的作风建设的关键一环。此外，思想作风、工作作风、生活作风、领导作风等一些具体的作风问题也是党的作风建设需要继续努力的方面。
（一）“”问题是党的作风问题的典型
“新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的、脱离群众、形式主义、等问题，必须下大气力解决。”党风体现了一个政党的精神风貌，党风连带着着政风，影响着社会风气，党风也深深地影响着党在人民群众心目中的形象，因此，我们必须认真整治党内的不良风气，形成良好的党风，密切与人民群众的联系。目前党内“”问题严重。“”主要指的是目前党内存在的形式主义、、享乐主义、奢靡之风等不良风气。一部分党员干部丧失理想信念，逐渐脱离人民群众，贪图荣华富贵，一味追求物质享受，不认真做好本职工作。“”问题及其现象，带来一系列的问题，严重脱离了党全心全意为人民服务的宗旨，更损害了党在人民群众心目中的形象。如果不整治好“”问题，会严重影响党的生命力，阻碍党的事业的发展进步。正如同志指出的，“‘’是违背我们党的性质和宗旨的，是当前群众深恶痛绝、反映最强烈的问题，也是损害党群干群关系的重要根源。‘’问题解决好了，党内其他一些问题解决起来也就有了更好条件。”
（二）党的各项具体作风需要整治
自党的十以来，中共中央多次强调党的作风建设的重要性，并从各个方面来开展党的作风建设工作。开展党的作风建设工作，必须搞好党的思想作风、工作作风、生活作风建设，深入分析这些作风上存在的问题，这也是党的作风建设的主要内容。党的思想作风方面存在的问题，主要是丧失理想信念、精神懈怠等。随着改革开放，各种思想观念涌入国内，拜金主义、享乐主义等腐朽思想影响了社会风气。一部分党员干部面对各种诱惑，不能保持自律，没有保持清醒的认识，丧失了自我，出现了精神懈怠，工作不积极，严重脱离群众，一味追求个人利益，只想着升官发财。思想是行动的先导。一个人只有从思想上认识和接受党，才能深刻领悟党的性质和宗旨。党的工作作风方面存在的问题，主要是弄虚作假，大搞形式主义、，对工作没有责任心。一些党员干部自由懒散，不能够认真干好本职工作，没有树立正确的工作态度，办事没有效率。有的党员干部喜欢当高高在上的“官老爷”，不能接受别人的批评和建议，热衷于搞各种形式，讲排场，不去深入群众搞调研。还有的党员干部利用工作职权谋取私利，使得官场成为交易名利的场所。党的生活作风方面存在的问题，主要表现为生活作风腐化堕落，私生活混乱，追求奢靡生活，放纵亲属朋友。一部分党员干部在生活中不能坚持自律，放松了对自己的约束，一味寻求物质上的享受，挥金如土，不能抵御各种诱惑，“权钱交易”、“权色交易”、“权权交易”很严重。还有的领导干部不能管好自己的子女和配偶等亲属朋友，放纵自己的亲属收取贿赂，放纵自己的朋友打着自己的旗号谋取不义之财。
三、深入推进党的作风建设的重要举措
我们必须提高对党的作风建设的重要性的认识，采取诸多重要措施深入推进党的作风建设，形成优良的党风。
（一）加强党的作风建设保障机制，健全相关法律和制度
全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，要求我们必须学会用制度管人管事，运用法治方式和法治思维改进党的作风建设工作。中共十提出“完善党员干部直接联系群众制度”，明确将党员密切联系群众确立为一种制度，有利于弘扬党的优良作风。我们要从多方面完善党的作风建设保障机制，健全党的作风建设监督机制，完善建立对党员作风的评价考核制度，健全党的作风建设惩处机制。
（二）宣传和弘扬党的优良作风传统，践行社会主义核心价值观
我们党拥有诸多优良作风，我们必须弘扬党的优良作风传统，让广大党员干部从思想上深刻认识党的理念和价值，促使其在工作和生活中保持良好作风。弘扬党的优良作风，必须践行党的群众路线，扎根实践，深入了解民生疾苦，真正为群众办实事、办好事，真正做到“为民、务实、清廉”，真正全心全意为人民服务。弘扬党的优良作风，必须坚持实事求是，发扬艰苦朴素精神，践行社会主义核心价值观，使党的优良作风内化到党员干部的工作和生活之中。
（三）开展党的作风建设教育实践活动，增加对党员的作风教育
党的作风建设永远在路上，我们必须持续推进党的作风建设教育实践活动。党的十以来，中央出台了“八项规定”，开展了党的群众路线教育实践活动，进行了“三严三实”专题教育，开展了反腐倡廉建设等。这些措施的实施使得党的作风得到了极大地整顿，严肃了党内纪律。增强党的作风建设，必须重视对党员干部的作风教育。要加强对党员干部的理想信念教育，通过作风教育活动引导广大党员干部自觉检查自身存在的作风问题，开展批评与自我批评，使广大党员干部保持良好的作风。搞好党的作风建设研究需要结合不同时期的历史特点和具体情况来进行研究。在依法治国背景下，我们必须学会运用法治思维和法治方式来改进党的作风建设，全面提升党的作风建设的水平。针对党的作风建设中存在的问题，我们必须切实增强党的作风建设的制度化程度，完善党的作风建设的规章条例，健全党的作风建设保障机制，弘扬党的优良作风传统，开展党的作风教育实践活动等。
[参考文献]
[1]本书编写组。党的群众路线教育实践活动读本[M].北京：人民出版，2013.