2024新型农村合作医疗制度（精选9篇）
摘要：当前我国所推行的新型农村合作医疗制度在一定程度上激活了基层医疗卫生机构，改善了农村医疗条件，对于卫生事业的发展也发挥着一定助推作用。但其也不免存在一定弊端，给和谐社会的发展造成一定制约。本文就新型农村合作医疗制度的走向进行简要分析和研究，以促进新型农村合作医疗制度的不断优化，仅供相关人员参考。
关键词：新型农村合作医疗;医疗保险;制度
走向新型农村合作医疗制度是一种农民医疗互助经济制度，由政府组织引导的，农民自愿参加，通过政府、集体和个人多方筹资来实现。新型农村合作医疗制度的建立与完善，满足了社会主义发展条件下新农村建设的现实需求，对于城乡社会经济发展也具有重要意义。
一、新型农村合作医疗走向社会医疗保险的必要性
尽管新型农村合作医疗制度的实施，在一定程度上提高了农村医疗卫生机构利用率，改善了农村医疗条件，为卫生事业的发展创造了有利条件，但其也不可避免的存在一定不足，自愿性因素下新型农村合作医疗筹资难度较大，并且新型农村合作医疗存在不公平性问题，这种不公平主要体现在制度上和受益上，导致新型农村合作医疗的实际效用受到严重影响，在风险分担上也存在一定不足，给整个社会的和谐发展造成制约，因此新型农村合作医疗走向社会医疗保险，具有一定必要性。
1.社会需求上的必要性。新型农村合作医疗已经无法满足现代社会发展条件下群体对医疗保险的需求，而社会保险能够最大程度上弥补其不足，更具全面性和灵活性。
2.社会价值取向上的必要性。社会医疗保险的建立健全，与新型农村合作医疗相比更具优越性，正逐步体现并完善以人为本的价值取向，也为新型农村合作医疗的走向指明方向。
3.分担风险的必要性。新型农村合作医疗筹资能力较低，风险分担能力薄弱，而社会医疗保险在风险分担上占据优势地位，能够有效缓解医疗风险压力。因此新型农村合作医疗走向社会医疗保险，将是大势所趋。
二、新型农村合作医疗走向社会医疗保险制度的可行性分析
1.强制性与自愿性相结合。研究发现，新型农村合作医疗在投保方式上比较独特，以自愿性为主，对于低收入者和身体健康年轻人来说，极易出现逆向选择，此种方式下导致新型农村合作医疗资金筹集难度较大。而社会医疗保险制度下，以强制性投保方式为鲜明特征，这就能够有效弥补自愿性投保方式的不足，降低逆向选择的几率，减小资金筹集难度，并且对于社会的和谐发展也具有重要意义。
2.全覆盖与部分覆盖相结合。在自愿性投保方式下，新型农村合作医疗的覆盖范围有限，与社会医疗保险相比则处于劣势地位，并且逆向选择正成为新型农村合作医疗所面临的一个重要挑战，自愿性医疗保险无法根本上实现普遍覆盖。而疾病具有不可预知性和不可避免性，因此新型农村合作医疗制度的走向，应当基于疾病的普遍性这一要素出发，全面提高覆盖面，而介入社会医疗保险不失为一种可行的方式，强制性投保方式下的社会医疗保险能够实现全面覆盖，通过全覆盖与部分覆盖的有机结合，实现投保对象的全面覆盖，并保证医疗保险涉及医疗相关内容的全面性，满足不同病种及个体的差异需求，通过新型农村合作医疗制度至社会医疗保险制度的走向，保证医疗保险管理体制的灵活性、全面性和便捷性。社会医疗保险制度的实施，能够实现基本医疗与大病医疗的有效统筹，为参保者提供可靠保证，最大程度上降低重大医疗费用负担，降低医疗风险。新型农村合作医疗制度向社会医疗保险的转变，能够基于医疗救助制度和商业医疗保险解决效率问题，满足不同群体在医疗保险上的多元需求，具有一定可行性。
3.高效性与多样性相结合。新型农村合作医疗在投保方式上以自愿性原则为主，但这就给资金筹集带来一定难度，并且加剧了农村医疗风险，导致新型农村合作医疗在疾病风向的承担与抗击上效率较低。与此同时，新型农村合作医疗的门诊补偿率较低，常见病与多发病无法得到更好的治疗和补偿，因而新型农村合作医疗的整体效果并不理想。而社会医疗保险在投保方式上侧重于强制性，这就使得社会医疗保险具有一定强制性，其主要是对法律手段加以合理利用，在立法基础上执行相关保险制度，促进社会医疗保险制度的规范实施，保障双方的权利，具有一定优越性。新型农村合作医疗制度走向社会医疗保险制度具有一定可行性，实现高效性与多样性的有机结合，全方位、多层次的为保险人和被保险人提供可靠保障，增强抗击医疗风险的实际能力，对于整个社会的稳定和谐发展也具有重要意义。
三、结语
综上所述，新型农村合作医疗制度存在一定弊端，走向社会医疗保险制度是非常必要的，并且具有一定可行性，通过强制性与自愿性结合、全覆盖与部分覆盖结合、高效性与多样性结合，来增强抗击医疗风险的能力，为全体居民提供公平可靠的医疗保障，满足个体差异需求，有效解决效率问题，提高医疗保险的实际价值，为社会的和谐发展打下良好的基础。
参考文献：
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一、新型农村合作医疗保险制度运行状况
自从20xx年新农合开始试点以来，各省、自治区、直辖市结合当地的经济发展水平和制度运行状况，实事求是、因地制宜地不断调整和完善新农合制度。与此同时，中央政府出台的政策，促进新农合制度的不断完善和健全。20xx年，卫生部规定：“新农合个人筹资水平不能低于100元，地方财政给予农民的补贴也不能低于40元每人，个人自缴费不从20提高到30元，新农合的补偿封顶线也提高到当地人均纯收入的6倍以上”。20xx年中央出台政策要求将新农合的筹资标准提高到200元每人，而且要求各省市应该积极广泛地进行门诊的统筹工作。同时报销比例也应达到70%左右。“补偿封顶线不能低于5万元”。参合人数20xx年是8.32亿相比20xx年8.33亿和20xx年的8.36亿没增反而再降；参合率20xx年为97.5%自从20xx年以来一直在增长；筹资总额，支出总额也在不断增长，而且增长趋势明显。“补偿收益人次在20xx年为13.15亿人次，相比20xx年的10.87人次增长了3亿人次左右”。
二、新型农村合作医疗保险制度运行存在的问题
新型农村合作医疗保险制度是一种互助自愿的与城镇职工医疗保险制度有区别的惠民政策。在经济相对落后的农村，农民收入有限，生活水平远远不如城市居民，农民因病致贫和因病返贫的现象非常常见。所以这项政策在全国范围内的农村地区都得到积极的响应，各级政府都给予很大支持，新农合制度实施当中有很多问题存在。
1.政策宣传不到位。
新型农村合作医疗制度作为一项惠民制度，如果在广大农村地区不能得到良好的宣传，那么农民对于它的认知程度就低，自然参合率就会降低。当前新农合的宣传手段只要依靠宣传手册、村委会开会宣传等，但据笔者了解，横山县合管办宣传手册没有真正地发到农民手中，而是堆积在合管办。工作人员的这样不负责任行为直接导致新农合的宣传工作处于停滞状态。即使是宣传手册内容，对新农合的的介绍，也不是非常详尽。另一方面村委会开会宣传，但是由于作为宣传员本身文化程度不高，并不能真正的理解新农合的一些政策，很多地方，只是将参保费用告诉了参合农民，还有参合后带来的好处，至于一些起付线、封顶线、报销比例、如何报销的问题则并不能准确传达。对农民来说，宣传效果不持久、不深刻，就很难形成农民自愿、持续参合的大环境。
2.逆向选择问题。
新型农村合作医疗制度和城镇职工医疗保险制度的区别之一就是，前者是农民自愿参加新农合，政府只起一个引导和鼓励的作用；而后者则是强制参加，从根本上杜绝了逆向选择的发生。在农村地区，农民的经济生活水平相对比较低，经济收入低。“有些偏远的地区，随着新农合的个人缴费标准不断提高，农民的负担越来越重，所以一些年轻力壮的，身体条件较好的农民就选择放弃参合，而家中体弱多病的，老人和小孩则会参合，逆向选择的问题就应运而生”。而逆向选择的产生，对新农合的影响不言而喻。首先会造成新农合的基金短缺问题，逆向选择可能会让基金筹集困难，而在支出水平则远远要高于筹资水平，这样基金就不能保持收支平衡。
3.各级医疗机构补偿比例和补偿范围有待商榷。
新农合实施的最终目的就是要解决农民“因病致贫、因病返贫”的问题。而真正导致农民走向贫困不是一些门诊小病，而是那些需要花费农民多年积蓄的大病，而这些大病又不能在乡镇卫生院和县定点医院治疗，或者说县级定点医疗机构不足以应对这样的病。农民只能到三级医疗机构治疗，但新农合补偿比例是与医疗机构等级成反比的。农民到最后在这些等级较高的医院得到的补偿金额远远不够看病所花费的钱。“虽然还有大病救助的补偿，但补偿比例也不并不高”。这样的补偿比例分配，还是没能解决农民看病难、看病贵、因病返贫、因病致贫的难题。至于补偿范围问题，现有的门诊补偿只限于在乡镇一级的定点医疗，对于一些门诊大病，农民只能自己出钱治疗。
三、政策建议
1.建立健全新农合的法律制度。
依法治国是我们国家的基本治国方针，在缺乏法律的保障和支持，制度的实施就会受到限制，不能有效地贯彻和落实。新型农村合作医疗保险制度自实施以来，受到各级政府的积极支持，新农合制度也因此得到推广，但却没有相应的法律法规的出台，只有一些决议要求等，所以导致新农合在实施过程中会出现一些问题，农民参加新农合是自愿的，没有法律的强制性，这也导致农民群体的不信任感，不利于新农合的进一步发展。
2.强化政府的核心责任。
新农合制度作为一个准公共产品，如果没有政府的强力支持，新农合制度是很难有效的继续运行下去。虽然政府这些年已经做了很多来引导和鼓励农民参加新农合制度，比如各级政府对新农合制度的补贴、设立专门的机构进行管理，但这还远远不够，还存在诸多问题。“监督管理不力、政策宣传不到位、逆向选择等，归根到底要解决这些问题，还需政府出面”。各级政府需成立专门的监督机构，机构里必须要有相应的农民代表，不能让新农合管理者既是运动员又是裁判员，做到监督和管理相分离，让新农合在阳光下运行。这就需要信息的公开力度要加大，合作医疗管理机构必须对自身的工作实行透明化和公开化，在监督机构的监督下，政策宣传不到位的现象也会相应减少，农民对于新农合认识也会更加深刻，相应地会提升新农合的参合率，也有利于新农合的可持续发展。
3.避免逆向选择的发生，合理确定个人缴费标准。
随着新农合制度的不断推进实施，农民对于新农合刚开始实施带来的惊喜已经逐渐冲淡，而且新农合的个人筹资标准的提高，也给家庭条件不好的农民带来一定负担，这样就形成家中有需要的参合，年轻力壮的直接放弃参加。应该尽力的避免这样的现象发生，可以强制新农合的参加以户为单位，只要家庭中有一个人参加，户口上每一个人都必须参加，当然对于那些常年参加新农合的农民，但一直没享受到新农合的补贴的，可以予以一定的政策上的优惠，比如个人缴费标准适当降低，以及免费体检等，对于常年有病在身的农民，适当提高一点缴费标准。这样也可以消除一些参合农民的不平衡心里，有利于新农合的长远发展。
4.合理调配医疗资源、提高乡镇医疗水平。
当前我国医疗资源分布呈明显的城乡二元化结构，乡镇医疗资源短缺，医疗环境落后，医护人员整体水平较低，不能满足当前医疗需求。“政府可以利用宏观调控手段进行一定引导和鼓励，在资金上给予支持，使其能购置一些先进的医疗器械，改善医疗环境”。在人员上鼓励优秀的大学生到基层锻炼以及可以安排一些医术较高的医生定期到乡镇医院对医生进行培训甚至任职，这些对于基层医疗机构整体水平的提升有着很大帮助，也会极大地缓解省市级医疗机构医疗压力。另外对于村里一些小诊所，也可以给予适当政策和资金上的鼓励，让农民可以小病不出村，大病不出县。
一、新型农村合作医疗概述
所谓的新型农村合作医疗制度是由政府出资、地方财政配套、集体经济支持、农民个人缴费三个出资主体，农民自愿参加，报销一定比例的门诊、住院费用及意外伤害等医疗费用的一种制度。在新农合制度中的政府的专项资金支持，在新农合制度中各级政府是不仅是出谋划策的主要人，更是承担责任最多的主体。辽宁省新型农村合作医疗制度于20xx年成立，至今运行已经有十年的时间。参加农村合作医疗的农民，占常住农业人口比例为99％。十年来，新农合筹资标准逐步提高，从十年前的20元/人，增加到20xx年400元/人，其中农民个人80元；各级政府配套320元。农村五保户、低保户及优抚对象个人缴费资金由财政全额代缴。新农合工作得到广大农民的认可。
二、辽宁省新型农村合作医疗制度存在的困难及问题
（一）缺乏全省统一的管理及监督机制
目前，辽宁省并没有建立全省统一的新农合管理平台，各市分头制定政策进行管理，执行标准差异很大。
1、缺乏全省统一的定点医疗机构信息化网络平台。20xx年，辽宁省卫计委投资建设全省统一的信息化平台，旨在使全省的定点医疗机构全部实现联网，方便各市农民看病、转诊及报销。
2、缺乏省、市、县(区)三位一体的全透明资金监管审核机制。目前，各市执行的新农合资金监管机制都是以经办单位为主的督查机制，只有辽阳市作为试点正在运行审核软件系统，其他各市均为人员定期现场监督检查，没有一套完整统一的电子化信息监管系统，难免出现监管不到位的情况。
3、缺乏全省统一的管理、执行方案作为指导工作的依据。辽宁省各市县的新农合都是作为独立的系统在省的统一指挥下工作，但是省里面并没有制定一套行之有效的工作流程和切实可行的操作方案。比如门诊报销的比例统一是多少，是否封顶，住院报销的比例是多少，是否包干，这些都没有明文的规定，只是要求不能透支，导致各市都是根据自己的实际情况出台相应的政策，基金剩余量大的地区农民享受的待遇就好一些，资金结余量小的地区农民享受的待遇就差一些。
（二）乏工作执行依据及法律保障
1.药品目录和医疗目录体系尚不健全。目前，辽宁省没有出台统一执行的适用于新型农村合作医疗机构执行的医疗目录，暂行的目录是医保的医疗目录。而新农合的药品目录已经过于老旧，很多常用药没有收录其中，不能满足农民日常用药的基本需求。
2、缺乏相关法律切实保障参合农民、经办单位和医疗机构的权益。目前，辽宁省的新型农村合作医疗工作属于协议合作阶段，即经办单位和医疗机构签署协议规范权利义务来约束双方行为，并没有相关的法律法规可以依照，一旦出现重大纠纷则没有依据保护相关单位的权益。
（三）基层医疗单位服务水平参差不齐，医生素质普遍偏低
1、辽宁省范围乡镇医院服务水平差距很大，比如，辽阳的穆家医院是首山的一个乡镇医院，工作人员61人，其中正高5人，副高5人，科目基本全覆盖，该医院甚至可以进行关节移植手术和血液透析这样的高难手术。而同样是乡镇医院的辽阳河东卫生服务站只有13个工作人员，不能提供住院治疗，门诊基本只卖一些常用药，有两个中医轮流坐诊，医疗服务范围十分狭窄，水平跟穆家医院相差甚远。
2、招人难，招聘高素质人更难已经成为全省各地乡镇医院甚至县医院共同面临的问题，随着我省进人制度的改革，各单位基本很少进入正式在编制的员工，基本都处于只出不进的情况，一些实例较强的医院则花高新聘请其他医院退休职工坐诊以增强本院的服务水平，但是一些实力较弱或者公立医院则用人缺口则更加明显。
三、辽宁省新型农村合作医疗存在问题的解决方案
(一)建立全省统一的信息化平台，实现定点医疗机构及基金监管系统网络全覆盖
将全省的合作医疗定点医疗机构全部实行联网，方便统一领导、统一指挥。建立全省统一的基金监管系统，统一管理模式，使基金使用充分透明，实时可查，建立电子病案系统，随时可监可控。
（二）完善新农合相关政策，出台新农合法律法规
新农合工作开展十年，一直沿用医保的医疗目录，尽早组织编写新农合医疗目录，以实现为参合农民就医更好服务；新农合的药品目录已经过时，很多药品不能满足农民常见病的需要，应该组织重新编写，根据当下实际情况，更好解决农民实际问题；制定新农合的相关法律法规，使工作有章可循、有法可依，有效保障农民、经办机构和医疗机构的合法权益。
（三）统一医疗机构服务能力，提升基层医生基本素质
各地相关部门应该着手改革、整合、基层医疗机构，缩短同级别医疗机构差距，让农民公平的享有就医的权利；地方政府应该制定一些利于基层医疗机构进人的利好政策，以保证基层医疗机构的服务能力，保障农民的权益。总之，做好农村合作医疗工作是关系农民医疗保障的大事，辽宁省新农合实行十年，服务水平和支付能力逐步提高，做好农村合作医疗工作，让广大农民得到实惠，是实现中国梦的重要一步。
新型农村合作医疗制度在我国推行已经有50年的历史了，从试点到向全国推行虽然取得了一定的成绩，但是存在的问题还是很多有很多的因素制约着农村医疗制度的发展。
首先是公平性不足，在新型农村合作医疗服务的家庭的筹资上来说，不同收入的家庭医疗卫生的筹资应该按照家庭的收入比例来筹资，但是在现实的筹资中，是按照家庭的人数来筹资的，这就在一定程度上有失公平。在从新型农村合作医疗的资源配置来看，很多卫生技术人员和医生都集中在大型的公立医院，能到乡级以及村级医疗点来的卫生技术人员就少之又少，农村的医疗人员数量明显的不足，并且医疗设施远远没有达到标准。
其次就是新型医疗合作制度让大众的满意程度，新农合制度的最终目标就是切实提高农村的医疗卫生水平，保障农民看病的能力，但是事实上，广大人民群众对新农合的满意程度还是比较低的，由于政策的缺陷性，保障制度的不够全面，在农村，很多老百姓就是感冒发烧等常见病比较多，但是这些病是不能够参保的，只有大病住院的病才能参保，这对农民的用处不是那么的大。农村的医疗设施落后，并且医师的水平不是很高。经过调查研究得知，很多医疗站点医疗设施落后，并且医生水平不是很高，往往就是一个医生，更不用说医师护士等。况且医疗点能接受的病种非常有限，很多病都看不了。这在一定程度上，对农民的作用不是很大。
最后就是效率太低，新农合的效率太低已经成为一个普遍的现象。新农合之后，很多地方的医药大幅涨价，医疗资源严重的浪费，甚至出现同一种药物不同的参价的情况发生，而且很多地方的报销制度不合理，出现了太多的人为的操作，使新型农村医疗合作制度陷入混乱的局面。没有实现其作用的最大化。
【摘要】新型农村合作医疗（下文简称为新农合）制度的参与主体和认知主体都是农民，同时农民也是受益和监督主体。但从实践中可以发现，农民的主体作用并没有得到体现，这对新农合制度的持续发展造成了不良影响，必须对其进行解决。
【关键词】合作医疗 新型农村 持续发展
治病难治病贵长期以来都困扰着农民，农民家庭一旦出现重大疾病患者，将会使农民家庭背负沉重的负担，容易引发多种问题。为了解决农民看病贵看病难，提高农民的生活质量，新型农村合作医疗制度得到了推广和发展，但其在实际应用过程中依然存在一些问题，必须对存在的问题加以解决，促进其持续发展。
一、新农合实施遇到的问题
（一）筹资问题
1.原则问题。卫生组织在筹资上应当遵守以下两个原则：第一，垂直公平，收入不同人群需要支付的卫生费用不同。第二，水平原则，收入相同的人群缴纳的卫生费用相同。当从目前我国的实际情况来看，这两项原则没有得到充分的体现。
2.筹资渠道问题。虽然我国加大了在医疗事业上的财政支持，但是同快速增长的医疗费用相比，仍然是杯水车薪。而且农民自愿参合意愿较低，缺乏信任，新型农村合作医疗政策的了解程度不够。
（二）补偿机制问题
1.补偿效果有限。新农合的报销主要以大病为主，慢性病有一定比例的门诊报销，普通病和慢性病住院则不予报销。对于大病的报销设定的封顶线偏低，因此农民在看病过程中的多数费用仍需要自行承担，这对于一些贫困家庭来说，看病贵看病难问题仍然没有得到解决。
2.报销手续过于繁琐。随着大力的宣传以及政府在财政上的支持，新农合参合率逐渐提高，但是在报销上仍然遭受许多因素的限制，过于繁琐的手续降低了农民参与的积极性。在进行报销时不仅会有时间限制，而且需要准备大量的报销材料。一些地区还对农民在生病的就医需要到定点医疗机构看病才可以报销。这些限制，都降低了农民参与新农合的积极性。
（三）定点医疗机构监督机制问题
参与新农合的农民，在就医过程中需要在定点医疗机构接受医疗服务，因此，在新农合补偿下，定点医疗机构是核心。但是，医疗行业同一般行业不同，其对技术的要求较高，医生和患者的信息天平并不平衡，医生清楚地知道采取何种的治疗方式能够使患者在治好病的同时获取最大的实惠。信息的不平衡加大了对定点医疗机构监管的困难性，医疗机构服务价格上涨超出了农民的承受范围，同时在患者就诊过程中，可能会对患者进行诱导，使其过度消费，更有一些医院的人员为了私利，对患者的病例进行篡改和虚拟住院的违法现象。
二、解决新农合问题的措施
（一）完善筹资机制
1.优化筹资原则。努力使筹资变得更加公平，新农合筹资过程中，在垂直和水平上都应使公平性得到体现。对于经济能力较低的人群，政府可应当通过社会筹资或财政转移的方式给其一定的帮助。此外，还应当依据人们的需求不同，提供相应的健康服务。
2.增加筹资渠道。首先，应当提高政府的对新农合的支持，政府应当为大额筹资的主体，并且开展专项资金制度。其次，通过合理的宣传，提高农民对新农合的认知。随着农村经济的发展，农民收入的提高，以及农民对新农合认知的提高，农民的参与度将会有所提高。再次，集体组织应当增加投入，经济收入较高的农村可以给农民提供一定的帮助。最后，可以努力争取社会资金，利用电视、报纸、网络等媒体对新农合进行宣传，鼓励社会各种形式对新农合的支持与帮助。
（二）完善补偿机制
1.补偿目标要合理。在新农合推广过程中，需要想法设法提高农民参合率，使新农合的覆盖面积能够得到不断扩大，从而使更多农民在看病过程中可以享受到新农合给他们的保障。同时，在新农合推广过程中，要提高扩大筹资主体，将根基打牢，尽量实现对大病、小病、慢性病都能够有所补充的宏伟目标。此外，针对资金结余方面遇到的问题，应当对二次补偿机制进行不断的完善。例如，将结余资金能作为农民健康体检费用，真正做到“取之于民，用之于民”。
2.提高保险上限度，降低报销起限度。住院治疗费用报销的上限和起限长期以来都是农民所关心的主要问题。例如旬阳县对尿毒症三期肾透析、恶性肿瘤放、化疗等病的报销比例为70%,其报销封顶为2万元；对于重性精神、再生障碍性贫血等类型的疾病报销比例为60%，对于患一种该类型疾病的患者报销封顶线为0.15万元，患两种以上病的患者，报销封顶限为0.23万元。住院统筹补助限额。参合患者新农合补助封顶限每人每年30万元（其中，门诊统筹和门诊慢性病2万元，一般疾病住院报销封顶线13万元，重大疾病二次报销封顶线15万元），报销封顶线的调整，提高了农民参合的积极性。
3.简化报销手续。在新农合医疗制度下，应当简化报销手续，降低医疗报销过程中的时间限制，同时应当取消在报销过程中对一些不必要资料的需求。
（三）加强定点机构的监督
定点机构容易出现道德风险，因此，各地在监督上需要从制度上加强，定期对定点医疗结构进行考核，如果发现问题，必须要进行严肃处理。对定点医院中医生的收入进行规范，其收入不能与处方、药品等费用产生关联。
三、结束语
新农合的持续发展需要解决新农合应用推广过程中遇到的筹资、补偿、定点医疗监督几个方面的问题，并采取针对性的措施对问题进行解决，提高农民对新农合的满意程度，促进新农合的持续发展。
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当前，建立新型农村合作医疗制度的试点工作正在全国各地迅速推开。新农合涉及广大农民的切身利益，关系建设社会主义新农村和构建和谐社会的大局，应当及时总结经验，把这项工作抓紧抓好。
新型农村合作医疗制度试点工作的进展情况及存在的问题
所谓新型农村合作医疗制度，是一种由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。我国建立新型农村合作医疗制度试点工作从20xx年起在各地逐步推开，计划到20xx年，在全国基本建立起覆盖农村居民的新型合作医疗制度。新农合试点工作推开后，特别是去年试点工作会议后，各地加大了工作力度，加快了工作进度，取得了明显成效。一是新农合已经覆盖了全国约半数的地区和农业人口。截止到20xx年3月底，全国开展新农合试点的县（市、区）达到1369个，占全国县（市、区）总数的47.83%；覆盖农业人口近4.74亿人，占全国农业人口的53.44%；参加合作医疗的人口3.74亿人，占全国农业人口的42.25%，参合率为79.06%。二是农村合作医疗制度的基本框架和运行机制已初步形成。试点地区建立起了合作医疗的组织管理体系，各项管理制度不断完善，管理资源的数量和质量不断提高；因地制宜形成了多样化的补偿模式；初步建立了较为有效的管理监督机制，特别是资金的封闭运行管理和信息公开、公示制度，为加强基金管理和群众监督发挥了较好的作用。三是参合农民的卫生服务利用水平提高，抵御大病风险能力明显增强。据有关部门对27个试点县16198户农户调查，有57.6%的参合家庭获得医疗费用补偿，其中14.1%的家庭获得了住院补偿，51%的家庭获得了门诊补偿；参合农民住院次均补偿783.6元，占次均住院总费用的23.2%。四是合作医疗制度运行比较平稳，受到广大农民群众普遍欢迎。据对上述27个县的调查，农民参合率总体较高，达到82.7%。合作医疗得到大多数农民的支持，90%的参合农民认为合作医疗对自己有益，要继续参加；在未参合的农民中，51%的农民明确表示下年度要参加合作医疗。
在新农合试点工作推行过程中，也存在一些困难和问题，需要尽快加以解决。一是认识不到位。一些地方和部门的同志对于建立新型农村合作医疗制度的重要性认识不足，对于这项工作的艰巨性、复杂性和长期性准备不够，没有将这项工作摆到应有的高度，采取有效措施去推动。二是新农合管理网络不完善。一部份地区乡镇新农合经办机构编制不落实；县乡新农合经办机构普遍人员不足、业务经费不足，缺乏基本的办公设备，有些地区甚至无办公经费。三是新农合财政补助经费不到位。有些地区财政补助资金仍然留有部分欠帐，个别地区甚至至今没有下拨补助资金；一些财政困难县往往只有补助资金指标，难以筹集补助资金，新农合基金财户存款不足。四是基金沉积过多，参合农民受益程度低。以广西为例，到20xx年5月31日止，全区参合农民获得的补偿金额占当年全区新农合应筹集总基金的16.94%，最低县仅达到2.2%；参合农民平均获得住院补偿仅占住院总费用的27.68%。
进一步建立健全新型农村合作医疗制度的对策建议
首先，提高对新农合的认识，增强工作的主动性和创造性。
其次，加强新农合管理网络建设，提高经办机构服务能力。在当前新农合覆盖面越来越大、扶持新农合资金越来越多、新农合管理任务越来越繁重的情况下，必须将健全新农合管理网络，解决新农合管理与经办机构、人员编制和工作业务经费等问题作为当务之急，切实抓紧抓好。同时，还要着眼于提高经办机构服务能力，对管理和经办人员实施政策和业务培训，提高人员素质。
第三，落实财政补助资金，切实保障农民权益。各级财政的拨款是否及时到位，不仅关系政府自身的形象，也直接影响到农民交款和社会捐助资金的积极性，是决定新农合成败的最重要条件。各级政府要调整财政投入方向，按照各自分担的比例，千方百计落实财政补助资金，并进入新农合基金帐户。新农合基金是农民群众治病救命的保命钱，必须健全基金管理制度和监督检查制度，成立各级合作医疗监管委员会，对定点医疗机构、合作医疗基金实行监管，对报销及大病补偿资金实行监督，提高基金合作透明度，确保基金安全。
第四，进一步扩大合作医疗保障范围，提高合作医疗保障水平。要制定科学的补偿方案，调整补偿比例和封顶线。坚持以保大病为主、适当兼顾受益面的原则，安排一定比例资金用于门诊补偿，门诊补偿可在村卫生所报销，解决“小病不出村”问题。尽可能将大额的慢性病门诊费用、住院分娩、白内障手术等费用纳入合作医疗补偿范围，不断扩大使用基金的群体。总的来说，就是要逐步扩大合作医疗的受益面，尽量使当年基金当年基本用完，不要沉积太多，让农民真正获得实惠。
第五，为五保户和特困户提供基本医疗保障，切实解决好特困农民“看病难”问题。解决农村五保户、低保户、特困户等特困人口就医问题是解决“看病难”问题的重点。可使用农村医疗救助中的一部分基金，为老复员军人、军烈属、五保户和特困户等民政救助对象参加合作医疗代缴参合费。制定农村医疗救助基金二次补偿办法，参加新农合的一部分因患大病重病住院的民政救助对象，在获得合作医疗规定补偿后，还可凭相关材料到民政部门报销一定比例的医药费。加大农村医疗救助基金筹资的力度，为农村贫困群体提供更多的医疗救助。
第六，强化农村医疗机构的监管，规范医疗服务，控制医疗费用。要强化对农村医疗机构的监管，防止新型农村合作医疗给农民带来的利益被医疗费用上涨所吞噬。制定新农合《基本用药目录》招标办法，对新农合用药进行统一招标采购和统一价格，从源头上控制药品费用增长。建立健全定点医疗机构各项诊疗规范和管理制度，严格基本医疗服务价格，坚持合理检查、合理治疗，控制医疗费用，减轻农民医药费用负担，为农民提供安全、有效、优质、价廉的医疗卫生服务。
新型农村合作医疗制度实施以来，得到了广大农民的拥护和支持，有效缓解了大病患者“因病致困、因病返贫”的问题。为切实提高农民群众医疗保障水平，加快推进我区社会主义新农村建设，努力构建社会主义和谐社会，根据省、市有关文件精神，结合我区实际，经研究，决定进一步完善20x'x年度新型农村合作医疗制度。具体实施意见如下：
一、参保对象
户籍在我区的所有农业人员（包括在校学生）以及征地农转非未参加城镇职工基本医疗保险者均可以户为单位参加。户籍在我区的城镇人员未参加城镇职工基本医疗保险者也可以参加。
二、筹资标准
筹资标准为每年人均筹资x'x元，即个人缴费x元，区、镇乡（街道）两级财政各按应参保人口总数分别给予每人每年x元和x元的补助，其中区财政x元包括省、市补助。个人缴费以年度为单位由各镇乡政府、街道办事处负责收缴后，统一交区新型农村合作医疗资金财政专户，全年费用一次缴清。区和各镇乡、街道要确保补助资金及时、足额拨付。凡参加新型农村合作医疗的人员，均应在规定的缴费截止日（20xx年x月x日）前缴纳费用，中途不可办理补、退缴手续。
重点优抚对象的个人应缴款由区财政全额承担，低保对象个人应缴款由区民政部门补助和社会慈善捐助等方式解决。农村符合计划生育政策放弃二胎生育的家庭（父母及子女共3人）个人应缴款年人均x元仍由区财政承担，新增部分（即年人均x元）由其个人自行负担。
三、报销范围和比例
（一）可报销范围
纳入可报销范围的费用为100的中西药费（丙类药除外）、手术费、治疗费和50的化验费、检查费、放射费（肿瘤病人放射治疗享受特殊病种待遇的除外）、材料费。
（二）门诊报销起付线和报销比例
门诊报销起付线标准为200元。在镇乡、街道卫生院及社区卫生服务站就诊的医疗费用报销比例为超过起付线后20，在区属医院就诊的医疗费用报销比例为超过起付线后10。门诊可报销的基本定点医疗机构为各区属医院、镇乡（街道）卫生院和经区卫生局审核批准的社区卫生服务站以及民营医院中的x''x骨科医院、星都门诊部、x''x农村卫生协会中西医结合门诊部、崇贤镇沾桥中西医结合门诊部、同仁门诊部。省、市定点医院的门诊（特殊病种除外）均不予报销。
（三）住院报销起付线和报销比例
住院报销起付线标准为500元。超过起付线后，住院医疗费用采用分段按比例计算的办法报销，在定点医疗机构的住院医疗费用各段报销比例如下：
500元以上、10000元以下（含10000元）部分，报销50；
10000元以上、20x'x0元以下（含20x'x0元）部分，报销60；
20x'x0元以上部分，报销70；
恶性肿瘤、血友病、系统性红斑狼疮、再生障碍性贫血、慢性肾功能衰竭的透析治疗、列入诊疗项目的器官移植后抗排异治疗、精神分裂症等7个特殊病种门诊治疗发生的费用视同住院，参照住院待遇报销。
凡在省、市级医院就诊的，其实际报销金额分别下浮20和15，省外医院下浮50。
四、报销封顶额及大病特困二次补偿封顶额
参保者每一结算年度医药费报销，门诊、住院、特殊病种门诊三项全年累计报销封顶额为60000元。
继续实行大病特困二次补偿制度，当年超过报销封顶线以上的大病特困二次补偿封顶额为40000元。二次补偿需由病人家庭提出申请，所在村委和镇乡、街道出具特困证明，并经区农医办实地调查情况属实后，予以补偿。
低保家庭在取得新型农村合作医疗报销后，个人自费比例超过一定数额标准的，还可获得区民政部门的社会医疗救助。
五、实施连续参加农村合作医疗奖励制度
对参加新型农村合作医疗连续三年以上的人员，从第4年度起，其住院医疗费用最高报销封顶额增加1万元，即7万元。
六、定点医疗机构
省、市定点医疗机构为：浙一医院、浙二医院、省人民医院、邵逸夫医院、省中医院、省妇保、省儿保、省肿瘤医院、省立同德医院、中国人民解放军117医院、新华医院和杭州市一、市二、市三、市五、市六、市七、市中医院、市烧伤专科医院（笕桥医院）、x''x医院分院，其中省中医院、中国人民解放军117医院、市中医院、市二、市三、市五院已经实现住院信息化联网，可以直接刷卡报销。原定区内定点医疗机构和周边区县定点医疗机构保持不变，区内各定点医疗机构已实现信息化联网，可以直接刷卡报销。
各定点医疗机构应严格执行我区新型农村合作医疗各项政策制度，切实规范和提高医疗服务行为。区卫生局、区农医办应加强对定点医疗机构的监督和管理，确保农村合作医疗制度平稳运行。
本意见自20xx年1月1日起实施。
此前有关规定与本意见相抵触的部分，以本意见为准。
本意见由区农村合作医疗保险管理委员会办公室负责解释。
新型农村合作医疗制度(以下简称“新农合”)是国家的一项惠农政策，主要由政府提供，突出政府责任，因此有学者，依据公共物品的属性、政府职责以及新型农村合作医疗制度的自身性质，将其定义为准公共物品。新农合制度作为一项准公共物品，自20xx年全国试点以来，取得了不错的成绩，但是由于其自身的一些局限性，涉及主体的复杂性，也导致其在产品供给、资源配置、监督管理等方面的问题层出不穷，本文以武汉市为例，分析武汉市新农合的发展现状、找出存在的相关问题，并给出对应的建议。
1、发展现状
20xx年，武汉市自筹资金，在全国副省级城市中率先开展了新农合，选择洪山区、蔡甸区和汉南区作为首批试点单位，此后，在试点经验的基础之上，不断推广，至20xx年底，实现了全市以区为单位的新农合的全面覆盖。武汉市新农合已经历时12年，这期间，取得了显著地进步，主要表现在以下几个方面：
1.1 参合人数逐年增加，基本实现全覆盖
武汉市新农合试点之初，仅在三区推行，参合人数为33.7万人，参合率为54.1%，为了使农民对新农合有更加准确的理解，扩大新农合的覆盖面，武汉市市、区两级政府制定了系统性的宣传计划，印发宣传手册、悬挂宣传标语、组织宣传车、编排文艺节目，以及发动基层干部走村入户，营造了良好的新农合工作氛围，引导农民自愿参加新农合，使新农合深入人心，截止到20xx年，全市参合人数达到282.98万人，参合率为99.9%，已经基本实现新农合制度全覆盖。
1.2 筹资水平不断上升
武汉市新农合，试点之初属于自筹资金，只有市、区两级财政对其进行补贴，且补贴金额较低，均为每人每年10元，由于在制度试点阶段，农民对制度的信任度不高，并且受制于当时的农村居民收入水平，规定农民个人缴费标准为每人每年15元，即20xx年试点时，武汉市新农合的筹资水平为35元/年。20xx年，黄陂、新洲、江夏、蔡甸、东西湖、汉南等6个远城区全部纳入国家和省级财政补助范围，此后，新农合的筹资水平不断上升，至20xx年，武汉市新农合个人筹资水平已达到430元，其中个人缴费70元，中央、省、市、区各级财政分别补助180元、93元、43.5元、43.5元，东西湖区的筹资水平达到人均470元，属于全省最高。
1.3 补偿水平显著提高
新农合是国家的一项惠农政策，最终目的是为了减轻农民的医疗费用负担，提高农民的健康水平，因此，参合农民的补偿水平成为新农合的一个非常重要的评价指标。武汉市新农合自试点以来，补偿水平显著提高，受益人次由8.70万人次增加到605.46万人次、门诊补偿人次由8.00万人次增加至573.79万人次、住院补偿人次由0.70万人次上升到27.72万人次、住院例均补偿金额由758元上升到2 838元，住院补偿率由20xx年的30.60%到20xx年的75.3%。
1.4 参合农民的报销手续有所简化
《武汉市新型农村合作医疗试点工作方案》(武政办[20xx]123号)规定：“参加新型农村合作医疗的农民持就医凭证在区级以下机构就医的费用采用直接减免的方式给与支付;在市级以上医疗机构就医的费用一般先由农民垫付，再按规定方式报销”，报销程序复杂，给参合农民就医带来诸多不便。为了方便参合农民的医疗费用报销，武汉市于20xx年在湖北省率先实现了参合农民到市级转诊定点医疗机构就医的即时结报工作，并与20xx年启动新农合一卡通工程，20xx年底实现武汉市参合农民在各级定点医疗机构持卡就医、住院和医疗费用数据实时上传、即时结报。为解决广大外出农民工的医疗费用报销问题，20xx年，江夏区在该区农民工比较集中的湖南省株洲市展开农民工异地医疗费用报销试点，选择株洲市中医院作为江夏区异地就医定点医院，实现省外农民工享受与区内医院同等报销政策，达到新农合就医“一卡通”跨省即时结报的目的。
2、存在问题
2.1 政府的财政负担重，筹资能力差稳定的、充足的资金供给是新农合得以有效运行的根本保证，新农合的准公共物品性质，使得政府在其供给上需承担主要责任，从新农合的筹资机制来看，主要有中央财政、省级财政、市级财政和区级财政进行财政补助，以及农民个人缴费，而集体经济扶持由于缺乏强制性和明确性的规定，导致这一部分在基金的筹集过程中作用不大，甚至可以忽略不计。武汉市新农合20xx年进行试点之初，只获得市、区两级财政补助，财政补助比例为57.14%，20xx年，黄陂、新洲、江夏、蔡甸、东西湖、汉南等6个远城区全部纳入国家和省级财政补助范围，财政补助比例在新农合的筹资总额中进一步上升，20xx年，财政补助比例已达83.72%，而个人负担比例偏低，20xx年至20xx年不到20%，见表2。依据这些统计数据，不难发现，武汉市新农合，目前在基金的筹集方面，面临着财政负担重、个人缴费水平低、集体经济扶持弱甚至于无、筹资能力差的严峻挑战。此外，新农合是城乡二元化的产物，随着社会经济的进步以及城乡一体化建设，新农合会逐步先与城镇居民基本医疗保险制度合在一起，最后与城镇职工基本医疗保险制度并轨，这必然会进一步的加重财政负担。
2.2 卫生资源配置不合理，导致无效率性
医疗卫生资源配置的公平性与合理化直接影响着新农合的运行效果，武汉市医疗卫生资源分布的不公平性主要表现在以下几点：
首先，武汉市的城市医院、县级医院和农村卫生院获得的财政补助收入存在差距，本文以20xx年至20xx年的统计数据为例加以说明(表3)。20xx年，武汉市城市医院获得的财政补助收入是30 038万元，分别是县级医院的5.71倍和农村卫生院的2.51倍，20xx年，城市医院获得的财政收入是县级医院的4.46倍，农村卫生院的1.02倍，20xx年，城市医院则是县级医院的3.28倍。参加新农合的农村居民在选择就医时，考虑到医疗机构的距离远近、报销程序的复杂程度、不同医院级别的收费和补偿比例等综合情况，往往会首先选择农村卫生院，然后依次是县级医院和城市医院，这显然是与各级医院获得的财政补助收入是相反的。
其次，武汉市医疗机构的医师、护士等医疗技术人员配置不合理。武汉市的县级及以上的医疗机构，利用自身的区域优势、薪酬待遇优势以及未来的发展机遇优势，吸引大量的人才，具有强大的医疗人才队伍。与之相比，农村医疗卫生机构在吸引、留住人才方面面临困境，《20xx武汉卫生年鉴》中的统计数据显示，就武汉市平均水平而言，20xx年武汉市村卫生室中，卫生人员3417人，其中，执业(助理)医师占6.50%，注册护士占1.32%，卫生员占0.91%，均低于当年湖北省平均水平，但乡村医生有3119人，占91.28%，高于湖北省平均水平88.01%。针对乡村医生，有大专及以上学历的108人，仅占3.46%，中专学历水平的1848人，占59.25%，在职培训合格者1098人，占35.20%。农村卫生室技术人员数量少，质量低，导致农村医疗卫生机构实力弱化，反过来，更加难以吸引、留住高质量的医疗技术人员，从而形成恶性循环，也会造成大量病人涌入县级及以上医疗机构，出现“看病贵、看病难”问题，以及农村卫生资源的闲置与浪费。
2.3 医疗费用快速上涨
近年来，武汉市新农合在缓解农民“看病贵、看病难”，减轻农民医疗费用负担方面确实取得了一定的成效，但是也出现了与制度本身筹资能力差相矛盾的医疗费用快速上涨的问题。以住院例均费用为例(表1)，20xx年武汉市的住院例均费用为2480元，20xx年1至3月份的住院例均费用为5826元，20xx年1至3月份的住院例均费用为6392元，比去年同期增长了9.71%。医疗费用的快速上涨，会对新农合的基金安全带来风险，甚至出现收不抵支，影响新农合的可持续发展。新农合涉及医疗服务提供方、需求方以及该制度的制定者和管理者，三方之间关系复杂，在医疗费用监管方面存在漏洞。
首先，医疗服务供方：医患双方之间，信息不对称，医疗服务具有很强的专业性，医生对患者的病情比较了解，处于优势地位，患者缺乏相关专业知识，无法对自身病情及医生的处方做出正确判断，处于劣势地位，这就为医院的诱导需求行为提供了机会，开大处方、小病大治十分常见;针对医疗服务的需求方，参加制度之前的逆向选择以及进入制度之后的道德风险，都会造成医疗服务过度需求与医疗资源浪费，甚至会出现医患合谋共同骗取保费问题，最终导致医疗费用的快速、不合理上涨。其次，武汉市新农合属于卫生部门所属的合作医疗管理办公室主管模式，卫生部门负责政策及方案的制定，下设的新型农村合作医疗管理办公司负责各项具体业务的经办，部分经办人员属于医疗机构的工作人员，基于理性经纪人假设，缺乏相应的约束激励机制和有效的外部监督机制，经办人员对医疗服务机构的诱导需求等问题主动约束能力差，对医疗费用的控制能力低下。
3、政策建议
3.1 适当提高个人缴费水平，创新筹资模式，提高资金筹集能力
首先，适当提高个人缴费水平。新农合作为一项准公共物品，既要强调政府责任，也要强调参合农民的个人责任，只有履行了一定的缴费义务，才能享有制度赋予的相应权利。新农合实施之初，基于当时人们对于新制度存在疑虑、农村居民人均收入水平低下、医疗技术水平有限等现实条件，缴费水平较低。推行至现在，医院先进的医疗设备、医疗服务质量的提高;人们得到了制度带来的实惠，对制度的可持续性充满信心;农村居民的人均收入也不断上升，20xx年武汉市农村居民全年人均纯收入为3497元，缴费水平为15元每人每年，占0.428%，20xx年武汉市农村居民全年人均纯收入为16160，缴费水平为70元每人每年，占0.433%，20xx年武汉市农村居民全年人均纯收入是20xx年的4.62倍，但缴费比例几乎没有变化。应亚珍(20xx)通过测算新农合筹资增长需求，并结合我国农村居民家庭人均纯收入的增长趋势，提出建立以农村居民家庭人均收入为基数的动态筹资机制。因此，本文认为适当的提高新农合的个人缴费水平已经具备一定的经济基础和思想基础，进而提高广大参合农民的新农合待遇水平。
其次，创新筹资模式。新农合的资金来源主要是各级政府的财政补助和农民个人缴费，集体扶持能力弱，为获得充足的资金保证，在强调政府责任的同时，还必须拓宽筹资渠道、创新筹资方式。充分发挥社会力量，鼓励商业保险公司参与到新农合的运行过程中，形成新型农村合作医疗供给的PPP模式，即公司合作伙伴关系，认为既可以获得稳定的资金来源，又可以借助市场力量降低运行成本、有效控制医疗费用、提高服务质量。目前全国有6家保险公司参与新农合试点工作，中国人寿、中国太平洋人寿、中国平安人寿、泰康人寿、新华人寿以及中华联合保险公司。充分调动民间慈善力量，募集善款、形成互助基金，对新农合进行补充支持。
3.2 合理配置医疗资源，加强对县、乡镇和村医疗资源的投入
根据湖北省新型农村合作医疗网站《20xx年1-3月新型农村合作医疗运行情况的通报》统计，20xx年1-3月，武汉市新农合参合农民的住院流向为省2.7%、市20.0%、县48.9%、乡镇25.9%、其他2.5% 。可见，县、乡镇两级医疗机构是参合农民的主要就医选择，而县、乡镇医疗机构却存在获得财政补助收入少、医疗设备落后、医护人员质量参差不齐等现实问题。合理配置医疗资源，加强对县、乡镇、村医疗机构的财政补助力度，改善医疗机构的工作环境与薪酬福利待遇;与商业保险公司合作，共同为其提供高技术含量的大型医疗设备，并提供设备使用相关培训;制定相关优惠政策，鼓励吸引医疗专业的高校毕业生进入基层工作;要求县级以上的医疗技术人员分批、分期去县级及以下医疗机构轮岗、坐诊;加强对县级及以下医疗机构医护人员的培训力度，努力提高基层医疗机构的医疗服务质量。同时还要建立完善的农村公共卫生网络，分解农村医疗保障压力，降低新农合成本，提高新农合制度运行效率。
3.3 加强监管、改革付费方式，合理控制医疗费用将新农合的医疗总费用控制在合理范围内，首先，必须加强对各个制度主体的监督管理，即卫生部门、各级定点医疗机构、参合农民、以及卫生部门下设的新型农村合作医疗管理办公室。窦吉有等人提出发扬民主监督，提高支出透明来保障监管。实行补偿支出公示制度，主动接受社会监督。卫生部门负责卫生政策和方案制定，要严格依法进行;严格定点医疗机构的准入和退出机制，制定明确、详尽的医疗费用报销目录及报销比例，并严格执行;改革医务人员的绩效评价体系，避免出现“以药养医”，为供方的诱导需求行为提供机会;通过制定科学、合理的起付线、封顶线和自付比例，以及有效的医疗知识宣传，引导参合农民合理的选择就医方式与就医机构;建立独立的新型农村合作医疗经办机构，做到管办分离，更加便于对医疗机构的监管。其次，改革按服务项目付费方式，探索按病种付费、按人头付费以及混合模式的付费方式，先在小范围内试点，在取得成效后可在武汉市全市进行推广。
摘要：新型农村合作医疗制度自推行以来，取得了良好的社会效益，同时也暴露出一些问题，如其制度缺陷、农民参保不积极、乡村医疗服务资源难以满足农民需要、缺乏必要的法律与政策，据此提出通过完善新型农村合作医疗制度的立法、建立完善的筹资机制、完善制度摘要：新型农村合作医疗制度自推行以来，取得了良好的社会效益，同时也暴露出一些问题，如其制度缺陷、农民参保不积极、乡村医疗服务资源难以满足农民需要、缺乏必要的法律与政策，据此提出通过完善新型农村合作医疗制度的立法、建立完善的筹资机制、完善制度，宣传引导、更新设备，规范服务来促进中国新型农村合作医疗的进一步发展。
关键词：新型农村合作医疗制度；问题；政策与建议
一、新型农村合作医疗制度推行的基本情况
中国从20xx年开始进行新型农村合作医疗制度的试点，逐渐在全国普及。截至20xx年底，全国2859个县（市、区）中95%的县（市、区）开展了新农合达到2729个，是20xx年的8.1倍；20xx年参加新农合人口8.15亿，参合率达91.53%，比20xx年增长了9.1倍；20xx年，全国补偿支出收益人次达5.85亿，是20xx年的7.7倍（中国卫生统计年鉴，20xx）。从以上数据可看出，新型农村合作医疗制度自推行以来，覆盖面得到很大程度的扩大，收益的农民也有了显著的增加（见表1）。
在最低筹资标准方面，20xx年规定，中央财政向中西部地区除市区以外给予参合农民每年人均补助10元，地方财政年资助额不低于人均10元，农民个人每年缴费不低于10元（合计新农合筹资水平为每人每年30元）。20xx年提出从20xx年开始，全国新农合筹资水平提高到每人每年150元。可以看出，新农合筹资水平（每人每年）有了显著提高（吴文会，20xx）。
新型农村合作医疗较大地促进了农村医疗水平的提高，受到群众的拥护和支持，在一定程度上缓解了农民群众“看病难”、“看病贵”问题，解决了部分因病致贫和因病返贫问题，取得了良好的社会效益，同时也暴露出一些问题。
二、新型农村合作医疗制度实施中存在的问题
1.制度缺陷。现行新型农村合作医疗制度存在的缺陷主要体现在两方面上。一方面，新型农村合作医疗制度所采用的农民自愿参加原则存在弊端。从表面上看，自愿参加原则很民主，但新型农村合作医疗制度由个人、集体和政府三方筹资，这就使那些没参加，或者虽然参加了但无力支付费用的农民得不到集体和政府的医疗补贴，造成了结果的不公平。所以说，采用自愿参加原则实在有些不妥。另一方面，新型农村合作医疗制度的筹资机制不够完善。目前，新型农村合作医疗制度的筹资主体为个人、集体和政府三方，但是事实上来自这三方的资金都是不稳定的。从农民个人的角度来看，由于宣传力度不够，很多农民对新型农村合作医疗制度不信任，所以参合率不高。从集体的角度来看，由于在20xx年取消征收农业税，导致集体筹资的来源变得难以保证。从政府的角度来看，政府在筹资上起着最主要的作用，但政府的出资力度明显不足；而且各地的情况不同，政府的出资额却是相同的，这显然是不够科学合理的（袁难难，20xx）。
2.农民参保不积极。新型农村合作医疗制度的推行是自上而下的，政府和卫生行政管理部门是运作的主体，而农民则完全处于被动地位。农民所处的被动地位直接导致了他们未充分认识到自己是合作医疗受益者的身份，参保本身也就变得不积极主动。此外，主观方面，农民健康观念、共济观念以及风险观念淡薄；同时存在对新型农村合作医疗者不信任和对政策稳定性的怀疑。客观上，农村医疗卫生设施、提供的服务不能满足农民日益增长的医疗保健需求；新农合提供的保障程度低，补偿过程中手续烦琐。另外，农民的素质、家庭经济状况、家庭结构等各方面都对参合意愿有一定影响。
3.乡村医疗服务资源难以满足农民需要。根据20xx年中国卫生统计年鉴数据整理（见表2），乡镇卫生机构的管理层多是中专学历人才占比39.5%，大学本科仅占比3.2%，硕士学历人才占比0.1%。大多数的管理者基本没有接受过系统的管理培训，管理知识很难适应乡镇卫生院管理的需求。同时，乡镇卫生院医护人员素质也不容乐观。20xx年，乡镇卫生技术人员中58.7%为中专学历，其次大专占比20.3%，高中学历占比10.3%，初中及以下占比8.4%，大学本科学历仅占2.2%，硕士及以上学历人才在乡镇卫生机构不存在。乡镇卫生人员中的其他技术人员学历构成，仍然主要集中在中专、高中学历以及初中及以下人员，占比分别为39.7%、24.8%以及20.3%，大专人员占比13.8%，大学本科仅仅占比1.4%。4.缺乏必要的法律与政策。作为一种社会保障制度，农村合作医疗制度具有一般社会保障的特点——强制性。强制性必须通过立法来实现。市场经济是法制经济，好的制度也需要相关法律支持和保障。目前，中国还没有一部全面调整农村医疗保障社会关系的法律，关于新型农村合作医疗只有一些地方政府规章，但这些地方政府规章明显法律效力很低。而且，在新型农村合作医疗制度的运行中，势必会产生法律责任的承担问题，而现有的一些地方政府规章对新型农村合作医疗中的法律责任问题没有作出具体规定。立法没有明确规定，将不利于促进新型农村合作医疗制度的规范、健康发展（吴桐，20xx）。