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关键词 新型城镇化 吉林 农民 就地转化
近几年来看，我省城镇人口增加了1.8%左右，而城镇建设用地却增加了25.5%，无疑土地带动的城镇化快于人口城镇化。结果，一方面造成农民进城后，住房、教育、医疗、社会保障等基本社会公共服务和保障措施农民享受不到，缺乏城镇化的实质内容，失地农民返贫现象不断发生；另一方面也造成某些基础设施建设跟不上、交通拥挤、环境恶化等城市病开始显现。国家新型城镇化规划（2014-2020年）中的新型城镇化的核心就是以人为核心的城镇化，其实质就是人的无差异发展。新型城镇化的核心是农村人口的城镇化，而不是建高楼、征土地、建广场。要想提高城镇化的质量，目前更重要的应该是在城乡一体的基础上推动农民就地转化。
一、吉林就地转化的现状、原因
（一）农业产业化发展滞后
2012年吉林省主要作物播种总面积为5315.14千公顷，其中粮食作物播种面积为4610.30千公顷，占主要作物播种总面积87%；粮食作物中玉米播种面积为3343.00千公顷，占粮食作物播种面积的73%。不难看出吉林省玉米的种植面积和产量占绝对优势。而在玉米的深加工和转化仍然处于较低水平。目前吉林省玉米深加工主要淀粉制、白酒、酒精、饲料等。2012年吉林省玉米总产量为2578.78万吨，同年玉米加工量为1024.70万吨，占玉米总产量的40%。大部分玉米仍然处于粗放形式流入市场，转化能力较低。
（二）吉林省缺少有吸引力的乡镇
2012年吉林省共有乡镇620个，拥有人口1491.76 万人。2012年农民人均纯收入排序前100名乡镇排名第一的安民街道办事处人均纯收入为15800元，与南方是实力乡镇相比较相差甚远，也是农业劳动力流出的主要原因。据《吉林省新型城镇化规划 （2014-2020年）》中统计，镇区城镇人口超过3万人的镇只有63个，超过5万人的镇只有34个，这说明吉林省乡镇企业发展滞后很难带动农业产业化和现代化的发展。经济实力较弱的乡镇不可能提供更好的社会保障和工资待遇，必然出现劳动力的流失。
（三）基础设施薄弱，限制了经济社会发展
由于资金短缺等问题，农村基础设施薄弱是制约农村经济社会发展的又一瓶颈。吉林省现有村民委员会9314个，自来水受益村5974个，通汽车村9291个，通电话村9293个。可见汽车、电话已经基本实现了全覆盖，但是自来水等基本设施仍然是薄弱，自来水受益村占64%。虽然吉林省加大了对农村基础设施建设的投入和政策倾斜，但是与南方发达城地区相比较仍然任重道远。农村基础设施薄弱不但限制了农村经济社会的发展，也限制了外来资金的投入。
（四）制度需要进一步深化
农民就地转化和经济发展也需要农村相应制度的配套支持。目前长期制约农村的户口制度改革已经见到曙光，但是平衡城乡二元体制的差异待遇仍然需要较长的路要走。与之相比，农村土地制度的改革更加迫切，加快农村土地的流转，是提高土地经营的规模化、现代化的必然要求，也是实现农村劳动力就地转化的关键一步。在目前的农村土地制度，农民仍然是以家庭为单位进行土地经营，加之农业补偿和农业产出效益的增加、农村机械化的发展和普及，使农民对土地的依赖程度也在增加，目前的土地制度不但限制了土地的规模化经营，而且限制了对农业资金的投入。
二、吉林省农民就地转化的对策分析
（一）加快乡镇企业的发展，打造品牌乡镇
实现农民就地转化，就是要农民就地转化为工人或者乡镇居民，这就需要加快农村乡镇企业的发展。要通过突破制度限制，为乡镇企业发展提供制度保证；要出台相应的扶持政策，为乡镇企业发展提供政策支持；加快金融支农制度改革和政策落实，为乡镇企业发展提供优惠的资金支持；加强技术支农措施，为乡镇企业和农业发展提供技术保障。乡镇企业的发展要瞄准地方优势，根据地方资源情况打造高质量的乡镇企业，如产粮地区可以扶持粮食流通和深加工企业，旅游地区可以打造旅游集团，自然资源丰富地区可以打造专业的资源开发和贸易公司等。在乡镇企业发展的基础上打造品牌乡镇，吸引更多的资金、技术流入，加快经济社会进一步发展，吸收更多劳动力，实现农民就地转化。
（二）加快农村基础设施建设
基础设施建设是农村经济社会发展的根本，基础设施发展起来了，才能够更好地吸引资金、技术的投入，才能够实现农民就地市民化。农村基础设施建设除了需要省里给予资金、政策支持外，也要发挥地方县城的辐射优势，以县城基础设施的延伸带动农村基础设施的建设和发展。目前农村基础设施既有农业产业发展灌溉等设施的不足，也有农村自来水、用气等方面的落后，这些方面在新农村建设中可以统一规划，加快发展。
（三）加快制度改革
进一步深化和加快推进户籍制度改革，缩小二元经济结构造成的待遇差异，推动城乡待遇一体化。加快完善土地流转制度变革，推进农民承包土地合理流转，保护农民在土地流转中的合法权益，加快推动土地经营规模化。加快健全农民的社会保障制度，逐步建立和完善农村医疗、养老和失业保险制度。加快推进财政管理制度改革，继续深化农村税费改革，加快农村义务教育管理体制改革。改进完善农村金融服务体系，为促进农村经济发展提供资金支持。落实农民工培训指导，提供农民工 把廉租房政策和农村新农村建设结合起来，切实解决农民住房问题。
基金项目：本文系2013年度教育部“春晖计划”科研合作项目“新型城镇化视角下吉林省农民市民化问题研究”的研究成果之一。（项目编号：Z2014019）
关键词：农村；城镇化；农民工；产业
一、我国农村城镇化建设中存在的问题
当前我国农村城镇化的高速发展态势，能不能持续？如果能，那么中国将会出现一个非常大的飞跃。如果不能持续，那也可能会陷入一场非常大的危机。从目前来看，我国农村城镇化建设中存在诸多问题，城镇化发展方式迫切需要转变。
（一）城镇化水平滞后
目前，发达国家城镇化率一般都在80％以上，而我国城镇化率则只有50％多点，相比之下，我国落后了30多个百分点。就连人均收入相近的菲律宾、马来西亚等国城镇化率也已经在60％以上，我国相比较也落后了10多百分点。就一般规律而言，一个国家和地区城镇化率在30％～70％之间，城镇化处于快速发展阶段。我国1996年城镇化率达到30％以后，城镇化速度明显加快，年平均增长1．25百分点，到2020年，预计城镇化率达到60％左右，才接近目前人均收入相近的菲律宾、马来西亚等国的城镇化水平。又据国家人口计生委预测，2016年前后，我国15～59岁劳动年龄人口达到9．3亿峰值后开始减少，到2025年将降到9亿以下，如不改变目前城镇化发展路径和模式，城镇化发展水平将会继续受到影响。又有专家预计，到本世纪中叶，也就是基本实现现代化的时候，我国的城镇化率也只是可能达到70％左右①［1］103。
（二）城镇化质量不高
从城镇居民构成分析，我国城镇化质量不高。主要表现为农民工没有真正转为城镇居民。当前，我国城镇化率虽然已经超过了51％，但这是按常住人口数量进行统计的，也就是我国目前的城镇化率51％以上是名不符实的。国家统计局2013年5月27日的2012年全国农民工监测调查报告显示，我国农民工总数达到26261万人，其中外出农民工16336万人。也就是说2．6亿多农民工作为一个整体已经变成城镇居民的一部分，而实质上这部分群体并没有真正融入城镇，他们虽然在城镇就业，却被城市边缘化，并没有享受到城镇居民的待遇。中国社会科学院的2013年《城市蓝皮书》认为，中国真实的完全城镇化率只有42．2％。而这一数据比国家统计局公布的2012年常住人口城镇化率52．6％，低了10．4百分点。看来，2．6亿多农民工是被城镇化了，他们的伪城镇化提高了我国城镇化率的10．4百分点。处于城乡“两栖”生活的农民工，他们要真正融入城镇，还有相当长的路要走，政府还有大量工作要做，这也就是我国城镇化留下的巨大欠账。农民工及其家属没有真正转为城镇居民，既影响城镇化经济社会发展的战略功能发挥，又导致一系列城乡经济和城乡社会发展失衡和不稳定问题。如农村“空心化”与城市“空城化”并存。随着城镇化发展的快速推进，农村常住人口逐渐减少，农村、小城镇迅速变老（剩下老人）、变小（剩下孩子）。目前我国农村留守老人达5000万，农村留守儿童数量超过6000万。很多村庄出现了“人走房空”现象，并由人口空心化逐渐演化为人口、土地、产业和基础设施整体空心化。随着城镇化的逐步推进，出现了越来越多的新规划高标准建设的城市新区，新建了大量楼盘，造成了严重的供过于求。那些被城镇化的农民工进城后发现，变不了身份（还是农民），买不起房，尴尬的身份、巨大的压力，其造成的结果先是老家村镇空心化，接着是所在居住城市空城化。加之国家对房地产业实行宏观调控，导致楼盘销售困难，无人居住，因此三四线城市出现空城化也就不可避免。
（三）城镇化发展集约性不够
我国城镇化发展缺乏科学规划，这种粗放式发展模式造成我国城镇化发展难以为继。主要表现在：不顾客观条件和经济社会发展规律盲目扩张，盲目攀比；不加控制地开发土地；能源资源高消耗高浪费现象严重，环境污染持续恶化，造成了经济、社会、文化、生态建设的失衡。直面全国各地存在程度不同的城镇化粗放式发展的问题，早在2000年国务院出台的《关于促进小城镇健康发展若干意见》中就已明确警示，问题在没有适时出台相关政策与法规。与发达国家和地区相比，我国城镇地域单位面积的产出水平也不高。深圳是我国工业化、城镇化水平相当高的城市，但平均每平方公里的GDP仅为4亿元，而我国香港地区是14亿元，新加坡是18亿元，差距非常之大。这说明，即使我国不再扩大现有城镇的面积，通过提高集约化程度，经济增长也还有非常大的发展空间。
（四）整体布局不合理
从城镇形态分析，不同规模和层级城镇发展不协调。主要表现在：过度依赖超级和特大城市；城市群数量不足，质量又不高；中小城市人口密度低，潜力没有充分发挥；小城镇规模小，缺乏产业支撑，陷入脱离实体经济支撑的“空心城”陷阱，服务功能又不到位，吸纳农村人口有限，1．9万个建制镇建成区平均仅为7000多人。不同规模和层次城镇发展不协调。如以土地资源浪费为例，2012年，建制镇建成区人均占地高达219平方米，是设市城区人均占地的2．23倍和县城的1．92倍。我国百万人以上的50座主要城市，由于人口过度集中造成空气污染、交通拥挤、资源能源紧缺等诸多“大城市病”已越发显现。我国北上广等大城市则出现了严重的“大城市病”，且已出现发达国家才有的“逆城市化”趋势，而中西部大多数地区则显然与之相反。由于资金、项目向沿海发达地区高度集中，中西部地区的人口就不断流向这些地区。在东南沿海发达地区的很多地方，人口规模、产业规模都已经超过了当地资源环境的承载能力。中国的城镇化毕竟已不是初级工业化阶段的城镇化，现实的国情迫使我们不能照搬别国的城镇化发展模式，必须与新型工业化道路相结合。当前，我们必须要高屋建瓴、摆脱只以一地一城、一市一镇的局限胸怀，走一条中国特色的城镇化发展道路———大、中、小城市协调发展、重点发展小城镇。
（五）城镇化发展不平衡
从空间分布分析，东部、中部、西部城镇化发展不平衡，突出表现为“东高西低”。城镇经济实力差距也大，东部地级以上城市经济总量分别是中部和西部的3．6倍和4．7倍。全国综合发展水平“千强镇”中的95．4％分布在东部。不改变区域差距大的现状，必然导致差距进一步扩大，社会成本居高不下，空间布局与资源环境承载能力不匹配，影响国家经济社会持续协调发展。当前，我们必须要用全局眼光和战略思维统筹考虑城镇化问题，做好城镇化的长远发展规划，优化城镇化的空间布局。
（六）城镇化路径和方法不可持续
我国的城镇化发展速度能这么快，除了一些客观历史因素之外，与低成本有很大关系。这主要体现在以下几个方面：土地成本低；劳动力成本低；基础设施不到位；社会保障体系不完善；公共服务水平低等。应该说，这都是历史欠账。如果按照内在规律推进，到目前这个水平后，城镇化速度会逐步减慢。强行降低农村土地、劳动力的“成本”来解决城镇化发展的土地和资金（土地财政、土地融资）等问题，这是我国目前城镇化快速发展的主要路径和方法。《2012年中国城市竞争力蓝皮书》指出：土地过度城市化，10年城市人口增长50％，建成区面积却增加了一倍。与发达国家城镇化土地资源消耗比，我国是保护耕地口号最漂亮、消耗率却是最高的国家之一。同时，“低成本”大量圈地扩张，以地生财加剧了对土地的侵蚀，大量占用耕地，还会导致农村凋敝、农业衰败、威胁国家粮食安全，农民被“边缘化”。
二、加快农村城镇化建设的具体措施
我国农村城镇化建设中存在的问题，可以归结为两个核心问题：一是推进城镇化发展必须以人为本，反之，以牺牲农民、农业、农村利益为代价，城镇化将注定不可持续发展；二是推进城镇化发展必须遵循客观规律，反之，不认清我国城镇化发展的长期性、艰巨性和复杂性，操之过急或者消极作为都必将导致社会矛盾激化，影响社会和谐与稳定。
（一）深化改革，实现农村城镇化科学发展
1．土地与户籍联动改革
我国在城镇化过程中面临的不是建设用地绝对量的短缺，而是如何避免像迄今这样，一方面城市扩张不断占用优质耕地，一方面由于农民离乡不离土，甚至赚钱后回村盖房又不居住，造成村庄占地不降反增，增加的面积相当于我国全部城镇建成区的一半。显然，这才是在建设用地指标与常住户籍人口挂钩的新型城镇化进程中必须解决的真正问题。建设用地指标与常住户籍人口挂钩，这一做法可以发挥市场在城镇化发展过程中的调节作用，这一做法会促使地方政府竭尽所能地去增加本地城镇户籍人口。因为，哪个城镇吸纳城镇户籍人口越多，哪个城镇就能分配到更多的建设用地指标。这是以正向激励机制，但是地方政府也必须考虑自身的承受能力。因为，新增城镇户籍人口多了，相应的住房、教育、社保、就业等民生工程问题也多了。建设用地指标与常住户籍人口挂钩，这一做法形成了一种内在平衡机制，能够抑制土地城镇化的不合理膨胀，形成人口与土地城镇化协同发展的良好局面。当前，我国城镇住房保障对象主要限于本地城市户籍人口。1．6亿多外出农民工则在体制之外，而这些外出农民工对高房价、高房租都是难以承受的。他们是真正需要住房保障的，而由于体制原因，他们没能享受到。他们大多在城市努力打拼，赚钱后回家乡盖房，盖好的新房平时又不居住只是过年回家住。他们在城市找租金相对低点的“城中村”和“城郊村”暂时租住。笔者认为，在政府统一规划下，可以允许流入人口较多的发达城市的“城中村”与“城郊村”的农民以及农村集体组织参与城市出租房的开发。对于宅基地相对畸零狭小的，可以通过置换分合来做大规模的重建与新建，并确认权利归属。这样一来，可谓实现了多赢。外来流动人口住上了廉价的出租房，“城中村”和“城郊村”的本地农民，因此也可以收获房租收入，也一定程度上弥补了政府功能的缺位。政府可以考虑在“城中村”和“城郊村”地段配套建设一些接纳外来务工子女的学校。外来人口住房问题和子女教育问题解决了，户籍制度改革就实现了实质性的突破。
2．推动农村劳动力向非农产业转移
基于我国城乡差距持续扩大的现状，推动城市优质资源向农村延伸，构建多元化农村公共服务供给机制，加大以工促农力度尤为重要。在农村大力推进农业产业化，以农村工业化、农村非农化来推动农业发展，推动农村富余劳动力向非农产业转移。吸纳农村富余劳动力的主要方向是大力发展第三产业。在农村大力发展农产品深加工、大力发展第三产业又将会极大地提升我国农村城镇化水平。第三产业的发展必须以一、二产业的发展为基础和依托。既要发展餐饮业、旅店业、商业等传统服务业，又要发展金融保险、信息咨询、交通通信等现代服务业。在城镇化建设过程中，我们要重点发展金融保险、信息咨询、文化旅游、交通通信等现代服务业，逐步构建起结构合理、功能完善、辐射力强的现代服务业体系，提升城镇的综合服务功能，使以现代服务业为主的第三产业成为城市经济的重要支撑和新的增长点。
3．实现工业化与城镇化协同发展
工业化是城镇化的经济内涵，城镇化则是工业化的空间载体；城镇化需要工业化带动，也会给工业化提供支撑。工业化与城镇化是互为动力、相互促进的。区分工业化与城镇化的发展阶段，因时制宜，合理确定工业化、城镇化在经济发展中的战略地位，提高工业化与城镇化互动发展的速度与质量，通过双方的互动发展来加快农村剩余劳动力的转移。企业与产业集聚是城镇化发展的基础，积极引导民营企业合理布局，改变民营企业高度分散现象。设立工业园区，老企业搬迁入区，新企业区内创建，发展产业集群。要把工业园区建设与城镇化建设结合起来，同步推进，以工业化带动城镇化。
（二）加快基础设施建设，实现人居环境的城镇化
1．科学规划，合理布局
城镇基础设施作为城镇存在和发展的物质载体以及城市经济增长和社会进步的前提条件，其发展状况直接影响着产业竞争力、人力资源的吸纳、城镇空间布局乃至整个城镇化进程的速度和质量。为此，我们必须坚持以人为本，节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产的原则，科学编制城镇规划，健全城镇建设标准，强化规划约束力。合理确定城镇开发边界，合理确定城乡居民点布局总体框架，形成生产、生活、生态空间的合理结构。稳步推进“城中村”和城乡结合部改造。注重文化传承与保护，改善城镇人居环境。
2．改善城镇生活环境
在国家实行宏观调控政策、严格用地管理的大形势中，应适时调整城镇建设的重点。充分发挥自然生态优势，维护和提高城镇的生态环境。既改善农村居民的生活环境，也增加农村非农就业岗位。从而实现部分就业非农化、部分生活城镇化、部分社会城镇化。以人为本，围绕人的全面发展、安居乐业和实现城镇的可持续发展目标来建设好城镇，管理好城镇。加大农村基础设施建设、公共服务建设以及社区文化建设，实现农村人口的集中居住，改善农村人口的生活环境。
3．创新城镇管理机制
政府对城市的管理，要以城市规划为依据，突出职能管理规范化、运行机制多元化两大重点，建立健全统一领导、分级管理、职责明确和以块为主、条块结合、全面参与的城镇管理长效机制，把城镇管理工作纳入经常化、规范化和法治化轨道。建立城镇管理目标责任制，把城镇管理任务分解落实到街办和社区，充分发挥街办、社区和相关职能部门的积极性，齐抓共管，形成合力。加强城镇管理，推动数字城镇建设，提高城镇管理和运行效率，提高信息化和精细化管理服务水平，实现政府部门从具体管理转为日常监管［3］68。通过招投标引入市场竞争机制，探索市政、园林、环卫的企业化管理模式，用品牌形象赢得市民的理解和支持，形成符合城市精神的城市管理品牌，真正形成“人民城市人民管，管好城市为人民”的城镇管理机制。
三、结语
十报告提出了推动“新型城镇化”建设的要求，从报告内容来看，新型城镇化已经上升到国家战略层面。这是我国城镇化发展方向上释放出了“转型”的“新信号”。“城镇化将是中国最大的红利”，总理在多个场合提到。新一届政府已经明确新型城镇化是经济发展的引擎，而新型城镇化的核心就是人的城镇化。这样就明确了城镇化的核心和重点。实际上，只要我们真正抓住了“人”这个新型城镇化的核心，“农民工市民化”这个城镇化的主体，城镇化的道路就不会走偏。如何实现让农民进城“进得来、留得下、有尊严”，这将是任重道远。
参考文献：
［1］陈甬军．中国城市化道路新论［M］．北京：商务印书馆，2009．
［2］夏锋．规模效应、人口素质与新型城镇化的战略考量［J］．改革，2013（3）．
城镇化是一个主要由经济力量驱动、原有社会结构迅速解体和新的社会结构逐步形成的过程，是经济社会发展的必然趋势，也是现代化的重要标志。中国如此大规模、高速度的城镇化堪称史无前例，没有先例可循，必须探索自己的城镇化道路。
现在我国已有657个城市、19410个建制镇，城镇体系已具雏形，但人口膨胀、交通拥堵、住房紧张、环境污染、资源紧缺、社会管理滞后等城市病已普遍显见。中国城镇化质量欠佳，土地城镇化快于人口城镇化，工业化与城镇化发展在区域布局上严重不平衡，城镇化不够和谐，城市发展粗放。过度追求数量增长而忽视质量增长的城镇化模式造成城镇化对土地、水等资源和能源过度依赖，生态环境恶化。
城市不可能承载所有农业剩余人口，大量农业人口需就地城镇化加以解决。要实现城镇化均衡发展，要推进工业化、城镇化、农业现代化、信息化“四化并举”，应加快探索有利于经济结构调整和经济增长质量提升的新型城镇化发展战略。新型城镇化要实现由城市优先发展向城乡互补协调发展转型、由高能耗城镇化向低能耗城镇化转型、由数量增长转向质量提高的城镇化转型、由高环境冲击型城镇向低环境冲击型城镇转型、由放任式机动化城镇向集约式机动化城镇转型、由少数人先富的城镇化向社会和谐的城镇化转型。
新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。通过城镇化的推进，即可以拉动投资，又可以增加)(消费，是推进经济持续平稳较快发展的关键点，有利于集约、节约土地资源，有效整合土地，发挥土地流转作用。据调查，农村向城市转移，一个农民可以节约150平方米的土地，最少不少于100平方米。推广新型农村社区建设，必将极大地节约土地，避免耕地浪费，有效开展土地集约、节约使用。将农民规模聚集，建设新型农村社区，是提高城镇化比率、促进城市发展的重要动力和举措。由于新型农村社区建设形成了一定规模，决定了人口的集聚发展，并且规划有相当数量的产业项目，起到了促使产业发展，效益更高、发展更快、速度更高的目的。并可带动大批农民就近就业，减轻政府就业压力。尤其是可以吸引在外地务工农民回到本土就业，有效解决留守儿童缺少亲情、以及在城市务工人员遇到的一系列问题，促使家庭稳定、社会和谐。
外延式和内涵式城镇化的思考
2012年10月31日，中国社科院了《2012中国新型城市化报告》。报告显示，2011年中国内地城市化率首次突破50%、达到了51.3%。内地50个新型城市化水平排序，前10名分别是上海、北京、深圳、天津、成都、广州、苏州、重庆、杭州、无锡。
到目前为止，我国城镇化过程主要是以大中城市为基点和中心，通过不断加强中心城市建设，扩大城市规模，增加城市人口。“十二五”规划中提出，推进城镇化要“稳步推进农业转移人口转为城镇居民”。伴随着这种城市化过程的是外来人口（主要是农村人口）不断涌入城市，把农业人口转为城镇人口，把农民变市民。从人口流动方向上看，其走的是“农村包围城市”的道路；好处在于，以现有城市为基点，可以迅速开展，并在较短的时间内较快地达到一定的城镇化水平，具有较高的城镇化效率。这种城镇化模式的最重要特征表现为“外延式”的扩张，注重城镇化的外在效果和表面形式，即扩建扩大现有城市规模。
“外延式”模式为主导方向的城镇化虽然在短期内取得了巨大成就，为世人瞩目，但不可否认的是，在城镇化的同时，也带来了一系列问题，甚至造成了一系列社会矛盾。主要表现为：一是城市及郊区拆迁征地带来的社会矛盾激化所导致的一系列暴力事件和，直接影响社会稳定与和谐；二是大量人口尤其是农村人口涌入城市，给城市设施环境资源造成巨大的压力；三是在这种模式下，随着城镇化的推进，城市建设现代化水平进一步提高，城市生活质量进一步提升，而农村现代化速度则远远比不上城市现代化的速度和水平，这就更强化了城乡二元化结构，加重了城乡之间的不平衡程度；最后，大量农民进城，定居城市，成为市民，会进一步减少农业从业人员，延续和恶化目前农村青壮劳动力弃农的局面，导致未来农业及粮食生产缺乏必需的劳动力，从而动摇农业作为国民经济的基础
地位。
因此，为实现城镇化更科学、更持续的发展，进一步统筹城乡发展、消灭城乡差别，消除中国社会城乡二元结构，建立和谐社会，有必要重新调整我国城镇化的模式，将“外延式”的城镇化模式逐渐转向“内涵式”城镇化模式，即以人口相对密集的广大乡、村、镇及小城市为城镇化的基点，通过提高这些地区的城市化程度和现代化程度，逐渐增加乡镇村生活和居住的吸引力，引导城市人口向农村及乡镇流动，最终形成以“城市包围农村”的城镇化模式。
“内涵式”的城镇化模式有两个基本要求：一是以农村的乡、村、镇为中心，即以广大农村为基础和出发点；二是强调“内涵式”的城镇化效果，通过大力加强农村基础设施建设，以提高农村居民生活条件和设施，增加和完善医疗、卫生、养老、教育、交通、文化、金融、科技等各方面服务，提升农村地区生活水平，按照城市的标准建设新农村。
从以城市为城镇化为中心和基点转向以乡镇村为中心和基点的城镇化模式的调整，将有助于解决当前经济社会发展的种种矛盾。从“外延式”转向“内涵式”的城镇化发展，将释放出巨大的社会生产力。农村地区医疗卫生、就业养老、教育文化、交通运输、娱乐传媒、金融科技等各类服务的全面提高，意味着相关设施和服务从无到有，从低水平到高水平，从简陋不完善到逐渐完善的过程。如果说，农村实行包产到户的责任制是新中国农村地区的第一次生产力大革命的话，那么，农村地区的城镇化将是中国农村的第二次革命，将会引起社会生产力的又一次巨大解放。
新型城镇化的未来
中共十把“生态文明建设”提到了一个新高度，促进区域城镇化由传统文明向生态文明转型是生态文明建设的重要内容。大中城市已经积淀了传统城市建设模式的厚重底盘，仅靠几个城市担负起一个地区生态文明建设的难度很大。如果将大城市、中等城市、小城镇融为一体统筹考虑，在大城市周边强化小城镇体系建设，不仅可以有效地疏散大中城市的人口和众多压力，充分发挥小城镇特有土地资源优势、生态调剂等功能和作用，形成城乡互补、相得益彰、生态宜居的区域城镇化发展格局，更能有效地促进该地区城镇化由传统文明向生态文明转型。
在新型城镇化的规划中应注意顶层设计，使城镇化的价值目标为以人为本、公正和谐，有序实现人的城镇化，因地制宜地按照集约智能、绿色低碳的方针，规划建设新型城镇化。应加大宣传教育力度，使生态文明理念融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，使城乡互促共进，大中小城市和小城镇协调发展，人口均衡、资源节约、环境友好的三型社会形成，实现集约用地和“绿色”建筑目标。城镇化的投资转型在于实现投资与消费的动态平衡，使城镇化的有效投资真正转化为消费。城镇发展方式从外延扩张、粗放发展转向内涵为主，通过结构优化实现集约发展。
各级政府应注重从人的城镇化上做文章，要增强县城城镇的人口集聚功能，加强公共服务供给与财政体制改革相结合，逐步实现公共服务均等化。根据地方财力、资源承载力和经济社会发展水平，因地制宜地制定促进农民工市民化的户籍制度改革政策，促进城乡资源自由流动。把劳动力市场建设与农业转移人口的人力资本投资相结合。提高农业转移人口的市民化能力。加快城镇公共服务的均等化步伐。同时在城镇化进程中必须加快传统农业向现代农业转变。建立城乡一体新制度，农村社区化应也是城镇化的一部分。
城镇化过程中也应重视城镇与农村的均衡发展和美丽乡村建设。各级政府应加强城乡一体化建设和新型城镇化建设的规划，注重发挥规划的指导和协调作用，分布应合理，城乡要统筹，功能求完整。并且对交通、通信、排污等公共设施建设坚持长远性原则，城镇化进程中应鼓励公众多参与，增加城镇化建设过程中的民办元素和市场元素，克服行政主导的城镇化的重城市化的物理外观、轻市民的权利制度安排。应着力解决他们的住房、教育、医疗、养老等方面问题。
建立农村土地退出机制和农民土地流转增值收益分配机制。深化土地制度改革，在保护农业转移人口土地权益的同时，促进农业规模化经营。应学习台湾在城镇化进程中，让农民更多分享土地增值收益，不少农民甚至成为百万富翁。通过加快解决农村土地所有权和农民宅基地房产权问题，为城镇化带来新的市场活力和红利。日本鼓励“银发一族”将大城市小房子卖掉后回归享受依山傍水的绿色中小城镇的做法也值得
借鉴。
重视城镇化过程中产业支撑作用。有产业才有就业机会，充分就业才能为城镇化保障。城镇化建设一头连着工业化，一头连着农业现代化，“三化”协调共进，同步发展。要发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系，促进“四化”同步发展，促进第一、第二、第三产业协调带动转变。要注重绿色发展，以低能耗、低碳的方针设计城镇化发展路径。为防止新城镇成睡城、空城，要夯实城镇经济基础。
关键词：中心镇；空间增长；新型城镇化；
新型城镇化是中国深化改革与社会结构变迁的重要战略。城镇化是第二、三产业集聚， 农村人口向城市转移， 城市数量增加、规模扩大， 城市生产方式和生活方式向农村扩散、城市物质文明和精神文明向农村普及的过程。[ ]千城一面的城镇化趋势下，小镇拥有灵活特色。支塘镇作为常熟市县域管镇，通过对城镇化的空间扩张和新社区生成机制的实证分析，对城镇化当展的优势与困境，提出优化的可行路径与思考。
一、支塘镇城镇化的空间增长与人口变迁
新型城镇化过程中，支塘镇凭借资源禀赋和得天独厚的区位优势，以乡镇企业为主，工业企业居多，在空间转移增长和人口迁移变迁方面爆发潜力。
1、中心镇域空间增长迅速
空间的城镇化是城镇化最直接的表现。2003年根据常熟市区域规划调整，实行撤小镇并大镇。支塘、任阳和何市三镇合并成支塘镇，成为支塘城镇化历程的转折点。据支塘镇统计局数据显示，并镇以来镇域面积由47?扩展为128.96?。2012年，确立城乡一体化发展综合配套改革方案，制定城乡发展的近期和远景规划，城镇化再遇发展契机。
空间扩张导致土地用途转变。支塘镇处于三镇的核心位置，新一轮镇村布局规划晕开城镇化发展新态势。城镇建设用地增加，土地及空间扩张是城镇化发展的必然结果。而空间布局而言，以 “条、带、块”的特点布局，功能定位清晰。镇区东扩，中心镇空间增长迅速，以商品房住宅为主，多数楼盘已建成，散点分布在城乡和镇域主干道两侧，由北向南，排序有致，具有典型的新型社区标志。
2、城镇化人口增长缓慢
人口城镇化数据落后相对滞后。城镇化的核心指标是人口城镇化，“目前惯用城镇人口占总人口的比率作为城镇化的标准，但由于户籍制度的束缚和承包地宅基地的羁绊，许多事实上早不以农业为生的人口和户籍，至今仍作为农业人口。”[ ]据镇统计办数据显示，并镇十年来，全镇户籍人口和农业人口各有2.37%、3.48%的增长，但由于数量上包括广大的农村区域和以农业人口居多的特殊性，数据上近30%的人口城镇化率远低于实际城镇化率。
人口城镇化落后于空间城镇化。目前安置房小区内100余户农村家庭，已步入城市生活，但仅作为失地农民身份出现；由于房地产开发量近年猛增，贷款买房者居多，但其户口尚未变更。人口城镇化也受外来人口的流入的影响。综合分析，流动性在一定程度上造成了人口城镇化率数据偏低的结果，实处于人口的隐性城镇化状态。可见空间城镇化同人口城镇化并非亦步亦趋，存在时间差，人口城镇化速度相对滞缓。
二、支塘新镇区空间变迁路径
城镇化必定带来城镇空间样态改变。新的规划布局推动了集约型改造旧街区，生成新社区，演绎新型城镇化的空间变迁。
1、合理的空间布局规划
城市空间结构优化设计。镇域空间合理规划有助于城市内部各要素的空间组合和城市整体布局的合理分工，实现生态的、可持续的、和谐的城镇化发展路径。城镇工商用地、农村耕种土地和住宅用地应该明确规划管制，根据支塘镇总体规划（2011-2030），镇域拟形成“一区、三片、五园”的空间布局结构。遵循因地制宜的规律，挖掘特色，同时符合布局块状分明，对全镇总体布局把握到位。
新镇区功能型社区集聚，土地集约型利用。支塘镇中心镇区近景规划和现实状况体现出布局的合理性和宜居性特点。中心镇区向南北扩展，形成新的行政办公区域、金融商业圈、文化教育地带以及居住社区，镇区中心集行政、商贸、教育、娱乐和住宅于一片，功能强强联合，功能重组，节约用地、能源和公共基础设施，吸引大量劳动力的转移，实现人口、产业、市场的集聚，加快城镇化的进程。
2、“农民上楼”与镇区居住模式
行政主导，动土拆迁。政府主导的拆迁打破固化的“强拆强搬”模式，调解办法和补偿方式都同农户协商，合法合理。此次村中六个小组中超百家农户，现均已拆除住宅。政府以每户60的标准配给，农户暂住在临时安置房。举家拆迁，土地流转，同时获安置房。按照失地补贴标准，向农民发放失业金补贴，差别平等地解决失地农民补偿问题。
规模拆迁改变农村家庭原有生活方式。农民居住“上楼”，在居住环境、生活方式上彻底转变，在心态上表现怀旧情绪和对未来生活衣食的焦虑和担忧。2014年起，受沪通铁路工程影响，大量家庭仍将拆迁“上楼”，聚居成为居住主要模式。从空间布局和拆迁安置状况分析，支塘镇的城镇化在功能定位定点方面呈现出空间扩散、人口集居、功能集聚的总体特征，且空间密度逐渐提高，集聚效应大于扩散效应。
三、支塘城镇化发展的人口增长路径
城镇化发展的根本动力是就业增长、居住和公共服务城镇化。就业转变决定了人口的非农化就业，推动了城镇化集居，最终促进城镇化公共设施、公共服务的集约化供给。
1、就业增长：企业类型明显与就业岗位繁多
企业是就业人口的重要载体。乡镇企业是城镇化的重要路径和形态，现经改制多变成私营企业。据统计年鉴显示，2003年，镇村工业达至618个，其中私企为585个，规模企业111个。2013年企业数增加至912个，常盛集团等规模化运作的品牌企业；纺织印染企业和服饰制造业等各类企业，均为乡镇劳动力和外来务工人员提供充足的就业岗位。“乡镇企业加速了资本、技术、信息等经济要素向乡镇工业小区区域内的转移集中，人口和经济要素的快速集中过程，实质就是城镇化的发展过程。”[ ]镇企异军突起，有效解决了富余劳动力的就业问题，帮助农民实现就业转型，丰富就业人口结构。
2、居住楼盘化：聚居趋势明显
楼盘是城镇居住人口的重要载体，为人口城镇化蓄势。在支塘镇城镇化过程中，楼盘与企业成为承载人口的双重动力机制，不少在建的楼盘已售空或者已紧缺，迫切表达农村人口城镇化的需求。这种集中化居住的趋势越来越凸显。与此同时，集居也会使人们生活方式趋同，聚敛人气，同质化也造就了支塘镇更宽广鲜明的居住形态。
3、生活变迁：公共服务完善
公共服务是以人为本的体现。注重文化教育设施建设投入，社区教育中心重建，完善文体中心，将镇幼儿园和小学举迁至镇区中心东，增添师资力量，现代配套设施一步到位，传承支塘镇浓厚的文人气息。此外，道路出行更方便。路面综合改造拓宽，启动镇村公交线路，水域拓浚，水系调整，全面治理水环境，打造环境和谐的城镇化。市内统一推出一卡通用，一体化辐射各镇，增加居民的生活福祉。
四、支塘镇城镇化发展的优势与困境
支塘依靠内生性发展动力和外部强大推力，开拓特色城镇化道路。但也出现人口结构性矛盾、土地的非集约开发、环境污染等忧患。
1、交通与特色产业的优势
土地的可再开发优势显著。支塘镇最大的优势是尚存在大片土地没有被工业开发，带来生产与生活成本优势。同时交通区位便利，不仅吸引众多外来务工人员，且成为企业家们投资的可靠选择。生产要素向优势产业和强势企业集聚，以私营或民营企业为主，无纺、纺织、食品逐步发展为三大特色产业。镇华东食品城更是发挥产业化带动城镇化优势，适应了市场及社会需求。资金、土地等生产要素向优势产业和强势企业集聚，促进工业经济转型升级。
2、流动人口积蓄发展动力
流动人口的增加改变就业人口结构。近年流动人口数量上急剧增长，涌入市镇谋生，形成“劳务经济”。省际人口流动区域格局显现，皖、川、豫等输出地越多地向江、浙、沪、京等地输送人口。据支塘镇公安局数据显示，2013年镇流动人口数量占常住人口的33.60%，交通便利助长人口流动。支塘镇乡镇企业繁多，为各层次求职者提供丰富的就业岗位，吸引着广大外来务工人员择业就业、定居。不少流动人口依靠自我经营，经济实力壮大，符合条件者直接买房落户支塘，实现流动人口自我的“异地城镇化”。这些人口输出大省都以本省农村人口“异地城镇化”的方式为发达省、市、县、镇的城镇化率提升做了贡献。[ ]
3、原生人口结构性变迁与增长困境
镇域产业发展吸引了大量外来流动人口，但本地原生人口却供给不足。青年劳力出而未归，老年人口留而缺管。土地占用或规模经营，导致剩余劳动力以青年劳力居多向二、三产业转移，流向大城市寻求发展空间，镇上青年劳力的缺失，弱化了镇区劳动人口的综合质量。高层知识分子的流失，使镇缺乏核心竞争力，失去智力支持。同时随着老龄化社会的逼近，农村老年人口留守情况严峻。尤其是那些居住在临时安置房中的老年人，流动性弱，留守农村无田耕作，又面临城市生活的适应问题，困境重重。
4、空间过度扩张与环境破坏
城镇化加大土地开发强度。“精明增长”理论下城镇化是一种全方位、可持续的发展模式。以土地高效集约紧凑利用为先导，实现经济效率提高及和谐发展，以提高生活质量和促进社会公平正义。[ ]土地的肆意扩张，如火如荼的房地产也存在产生房产泡沫经济的嫌疑。城镇化对工业用地需求只增不减，对土地的需求膨胀已造成现行不得不就近占地。同时低碳环保的城镇化理念渐行渐远，近年环境承载力愈发突破最低防线，雾霾就是环境破坏对人类最直接的警示，各种污染已影响到日常起居。建筑工地尘土飞扬；水质受影响等问题堪忧。不管是从短期还是长远角度考虑，以破坏环境为代价的城镇化绝非明智之举。
五、支塘镇新型城镇化发展的愿景与思考
未来的城镇化进展将不再是钢筋水泥式的城市化，它强调消费结构升级，信息化城市，智能化城市。[ ]支塘镇作为服务于沪宁的“卫星城”，必须通过科学规范的城镇化顶层设计，警惕“路径依赖”。
变被动为主动城镇化。进一步增强城镇吸引力，改革城镇的户籍制度、社会保障制度及农村的土地流转制度，促使农民自觉自愿进城、进镇，主动接受城市文明，这样才能将农村地区升级为真正意义上的城镇地区。[ ]
避免盲目扩张建房，追求内涵型增长。再掀楼盘扩建狂潮，颇有一种造新镇趋向。倘若打破原有的生活节奏盲目追求城镇化，那么眼前的城镇化只会被空心化，华而不实。事实上，追求内涵功能型城镇化胜过纯粹地域扩张型增长，注重空间品质的提升更能打造精致型城镇化，避免造成各类“集聚不经济”的“城市病”。
招商业资本，聚智力资源。依靠资源合理有序流通促进城镇化转型升级，既鼓励各大企业在支塘投资建设，发展“高增长、低就业”新兴产业和资本密集型产业，增加经济效益，也适当利用政策优势吸纳四方有竞争力的人才，促进财力资源和人力资源的增长，积蓄充裕的智力资源，优化劳动力结构，最终转化为可持续发展的资本。
市场导向型城镇化更“为人”。当前市场经济活跃，城镇化仍然充溢着政府的行政主导性色彩。因此适当由政府推动向市场导向型城镇化转化，有利于理性把握戾气时代下城镇化的脉搏。城镇化是人为的城镇化，更是为人的城镇化。坚持可持续的理念，切实注重提高生活质量，才能实现城镇化之梦。
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基金项目：本文为江苏高校哲学社会科学研究重大项目“中国特色城镇化发展实践与路径研究”（2013ZDAXM001）和国家社科基金青年项目“我国新型城镇化的空间落点及其形态研究（2013CSH089）”的阶段性成果。
作者简介：
关键词：城市化；失地农民；再就业
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）31-0102-04
随着农村工业化、城市化、现代化步伐的加快，各种用地需求大量增加，征用农业用地的力度越来越大，更多的农民失去土地成为“类城市人”，由此失地农民数量骤升。传统观念认为，凡是住在农村，从事农业，具有农村户口的人都是农民，但失地农民已经不是传统意义上的农民。他们失去土地后户口仍是农民，但已不再从事农业，所住地也已城市化，明显游离于城市和农村之间。现行失地农民的安置途径因无法有效保障就业容量，使得农民失地即失业成为必然，失地农民逐渐成为城市化进程中的弱势群体。据社科院报告，目前，中国城镇化建设过程中产生的失地农民总量已经超过4 000万人，而且仍以每年约300万人的速度递增，预估到2030年将增至1.1亿人左右。
一、城市化进程中扬州周边乡镇失地农民现状
（一）失地农民一般生存现状
农民一旦失去了赖以生存的土地，便失去了生活来源与生活保障，随即成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无人群”。这意味着失地农民的衣食住行都将因此受到影响。从目前的情况来看，失地农民生活中主要存在两个关键问题：一是失地农民再就业困难；二是失地农民的社会保障等福利问题未得到改善。
（二）扬州周边乡镇概念界定
扬州周边乡镇地区主要是在扬州主城区周，处于开发区与市区的中间地带。依据现状对扬州的周边乡镇概念界定（如下页图所示）。调研重心在以文昌阁为中心的主城区西南方向，即扬州市邗江区。目前，邗江区的拆迁安置工作正在如火如荼地进行，其中两个典型代表是蒋王街道和汊河街道。周边乡镇大部分处在圆环中，虽靠近主城区，但与主城区的经济发展水平存在较大差距。扬州失地农民主要分布在主城区附近的周边乡镇。失地农民户口在短时间内由农村转为城镇，加上各方面因素，其已不再从事农业，再就业问题逐渐凸显。
（三）扬州周边乡镇失地农民概况
《扬州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》表明，政府将继续加大国家重点工程和地方建设项目投资，探索基本实现现代化建设新征程，要实现“十三五”规划纲要中的发展战略目标，扬州市势必还会新增大量的失地农民。根据扬州“十二五”规划年间《扬州市国民经济和社会发展统计公报》中的统计数据，综合邗江区、维扬区和江都区等几个主要的周边乡镇，每年新增的人口总数统计（见下页表1）。
由此可见，在“十二五”规划期间，扬州有大量农民由农村户口转变为城市户口，尤其是邗江区，城镇化水平达到新高。但同时，大量农民失去土地，变成本质没有变化的“类城市人”，各种各样的新政策使得这一群体短期内无法适应，陷入再就业困难的局面。
通过对扬州市邗江区蒋王街道、汊河街道、瓜洲等周边乡镇的多位失地农民进行走访，在多个失地农民安置小区进行问卷调查，梳理汇总了调查问卷数据（见本文表2）。
近几年，邗江区失地农民的失业率仍在上涨，调研后发现失地农民普遍年龄偏大，受教育程度很低。失去土地后，多数失地农民经济来源为外出打工，尽管大部分农民对政府安排的就业指导与培训、安置补偿政策总体满意，也从中得到了帮助，但其经济情况并未明显转好，并且安置补偿政策仍存在不公平现象，拆迁后贫富分化严重，少部分地方政府还存在强拆现象。此外，失地农民的再就业存在较多临时性。
（四）再就业问题及原因剖析
1.求职渠道狭窄，就业层次低。失地农民由于自身年龄、体力、技术技能、知识水平的限制，大多数从业于社会最底层，薪酬较低，劳作条件差、技术要求低、劳动薪酬微薄，生活艰辛，现状堪忧。
2.职业不稳定。市场经济就业竞争激烈，失地农民就业岗位技术要求低、专业性不强、替代性很高，岗位竞争失衡，这致使其就业更加不稳定，发生就业再失业事件频率较高。
3.自主创业难。尽管有许多政策方面的支持激励，但大多失地农民感觉自主创业或依靠自身资源小本经营面临诸多困难，如：劳动力市场发展尚不成熟，市场信息不全；政府政策引导有限；创业资本不足；失地农民自身文化素质较低，知识有限，缺乏现代化的经营管理理念和技能等。
4.就业期望高，依赖性强。通过调研发现仍然有30%的失地农民对就业收入、岗位具有较高的预期，不愿从事苦、累、脏的工作，同时对就业区域也有严格限制，这一系列的原因都导致了失地农民陷入就业困境。此外，还有部分失地农民具有极强的依赖性，其往往采取等、要、靠的方式，这给乡镇、村管委会带来了极大的压力，这也是导致失地农民失业率居高不下的重要内在原因。
二、促进失地农民再就业的措施与对策
从制度和具体措施上，拓宽就业领域，提供就业服务，积极探索解决失地农民再就业的办法和途径，具体措施如下：
（一）加强保护失地农民合法权益的立法建设
根据我国的现实情况，制定一部专门针对失地农民的法律，使失地农民在安置、补偿以及就业等方面能够有法可依。法律在规范参加失业保险对象的条件与范围、失业保险基金的筹集与管理、对失业者的救助制度时把失业失地农民纳入其中。
（二）完善相应的社会保障问题
1.建立健全失地农民社会保障体系，社会保障内容应切合实际，不能急于和居民同步化，体系的建立要循序渐进，逐步完善其最低生活保障、养老、医疗及就业保障。
2.强调失地农民安置方式的创新和发展，减小其生存压力和就业压力。在就业安置中，政府一要引导协议用地单位吸纳；明确提出城市化项目建设与吸纳本地区“农转居”人员挂钩；二要大力开发公益性岗位，尽可能开拓多种渠道，为失地农民创造更多的就业机会。
3.采取保护性就业措施，对失地农民就业给予适当的政策倾斜，包括清理和取消针对农村劳动力进城就业的歧视性规定和不合理收费，简化失地农民在城市务工的各项手续，改善就业的环境；其次，工商、城建、税务等有关部门应给予失地农民手续简化，优先办理的待遇；金融部门应放宽信贷条件，降低门槛，扶持失地农民发展经营。
4.鼓励并支持失地农民自主择业、自主创业，为其发放《再就业优惠证》，参照下岗职工的办法，给予其同等的再就业优惠政策。同时，可保证失地农民享受小额贷款担保及新办企业的优惠政策。
5.建立失地农民就业保障金，使短期济补偿与长期就业保障相协调。建立专门账户统筹安排保障金，加强财政审计，以杜绝挪用和占用。
（三）建立和完善就业服务体系
1.在城乡统筹思路的指导下，政府应逐步建立起统一、开放、竞争、有序的城乡一体化劳动力市场，并建立健全就业信息网络，完善区、街、村（居）三级就业服务网络。
2.将失地农民纳入公共就业服务机构的服务范围，进一步设立专门的就业服务热线和网络，为失地农民提供免费便捷的中介服务，对就业困难者开展重点帮扶。
3.建立失地农民就业专项数据库，做到失地农民总量、年龄结构、文化程度、技术特长、培训意愿、择业意向“六清楚”；收集各类用工信息，挖掘各类就业岗位，建立健全企业空岗报告制度和用工备案制，保证失地农民可及时有效地获取有价值的就业信息，逐步形成信息网络体系。
4.建立用人单位联系会制度、失地农民就业情况报告会制度，定期举办失地农民专场招聘洽谈会。
5.建立健全以职业技术教育为主的，多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系，开展有针对性的职业指导，加大职业技术、岗位技能为重点的就业培训；针对部分失地农民年龄偏大、文化程度不高、异地转移难的实际情况，实行定向培训转移模式，让其就近培训，就近就业，离土不离乡，例如扬州市邗江区政法与邗江工业园的一些单位建立用工联系制度，单位优先采用劳动保障站推荐的人员。
总体而言，相关政府部门的就业服务视野应更广，服务领域应更宽，服务手段应更注重区域性、个性化。
（四）引导失地农民的认识，支持企业发展
各地区现行的征地拆迁补偿条例大都采取货币安置的方式，使得失地农民在短时间内获得一大笔钱，导致其对择业产生较高的期望，增大了其就业难度。因此，县乡政府和村“两委”应加强对失地农民的宣传教育，包括勤俭节约传统教育、法制教育等；也要引导失地农民学习理财知识，掌握理财技能，合理规划未来就业乃至生活。此外，政府应大力扶持并发展乡镇企业，使这类劳动密集型企业充分吸纳劳动力，缓解失地农民就业压力。由本文表2可知，失地农民的受教育程度普遍很低，很难满足当前经济发展的要求。因此，失地农民一方面要在客观认识自身条件的基础上，加强学习，努力提高自身文化水平和就业技能水平，合理规划就业方向；另一方面要合理利用土地补偿款，通过努力提升家庭生活水平。
总之，在对被征地农民的就业和保障问题上要通盘考虑，做好就业和社会保障的有机结合，双管齐下，全方位保障失地农民的利益，使农村经济尽快融入市场经济发展的良性轨道。
三、结论
在现行体制下，“城乡二元结构”是造成失地农民问题的关键原因。因此，只有在医疗、就业、教育、社会保障等多方面做到城乡平等，才能真正打破城乡二元经济格局，才能从根本上解决失地农民再就业问题，使其在城市化进程中得到相应的保障，解决就业等一系列问题。扬州市要想在城市化进程中稳步向前，整体得到长足发展，对于周边乡镇城市化进程中失地农民的问题便要给予足够的重视，应通过完善相关法律法规、提供均等完善的公共就业服务、加强职业技能培训、大力发展乡镇企业等途径，切实解决失地农民就业问题，促进失地农民更快更好地转化为城市市民。
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“美丽中国”在党的十报告中第一次被确立为中国未来生态文明建设的宏伟目标。美丽乡村是美丽中国的细胞。建设美丽中国，重点难点在农村，关键还是要看农村。澄迈县全面推进美丽乡村建设，在全省各市县中起步早、动作快、标准高、措施实，起到了很好的示范作用。
中国美丽乡村建设典范县、中国绿色名县、中国生态文化建设示范县、全国生态文明先进县，世界长寿之乡、中国低碳旅游示范区等。在推进在新型城镇化建设中，澄迈深入挖掘乡村特色资源，将澄迈8年多来国内率先进行的生态现代化建设工作，以“美丽乡村”为载体凝炼和集萃，将“美丽乡村”建设与城镇化发展有机结合，绘就美丽澄迈新篇章。
1 产业造血带动乡村发展
宽阔整洁的街道，现代时尚的小区，郁郁葱葱的绿化……走进澄迈福山镇向阳村，实在看不出这里曾是茅草屋连片，垃圾随地可见，道路坑洼不平的村落。
“这几年来福山镇的游客越来越多，给我们村也带来的巨大变化。新房一栋接一栋地盖起来了，村民不是打工就是做生意，种地的人越来越少了。”向阳村村民蔡琼花感慨。
向阳村是一个幸运的村庄。2007年，乘着海南省文明生态村建设的春风，在当地政府及农垦的大力支持下，向阳村经济收入年年增加，并开始进行文明生态村建设，村民逐渐盖起了小楼房。 2010年，澄迈县借海南国际旅游岛建设和海南西部地区开发建设的东风，抓住承办第十一届中国海南岛欢乐节的契机，在向阳村的前面建设福山咖啡文化风情镇。沾风情镇的光，向阳村的基础设施得到很大的改善，如今与福山咖啡文化风情镇融为一体。2013年，澄迈县开始创建3条“美丽乡村带”，向阳村又幸运地成为该县创建的第一个“美丽乡村”。
得益于福山风情小镇的带动，向阳村有许多农民开始建起咖啡手工作坊，边供游客参观体验，边销售咖啡。还有些农民，以咖啡为原料，制作咖啡糕、香草糕等特色小吃销售，农民日子越过越红火，村里楼房越盖越多。
澄迈认为，美丽乡村的建设发展，绝不仅仅是建几条村道，种几株花草就能解决，而是要通过产业“造血”，让农民转变生产方式，增收致富。
例如3条美丽乡村带中的福桥带，以“美丽乡村”旅游带以咖啡文化为主题，在试点村庄重点建设品牌咖啡文化产品，形成咖啡文化氛围，从而打造成福山咖啡文化风情小镇的休闲度假旅游带，并引领和推进福山咖啡文化风情小镇建设成为国内著名的以咖啡文化为主题的5A级旅游景区。
2 农旅结合结出致富之果
随着城市化发展加速，澄迈同样也和其他市县一样，面临乡村“空心化”、老幼留守等问题。农村城镇化发展，劳动力是基础，绝对不能让农村成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。
经过调研与探索，澄迈县委、县政府认为，以县域内小城镇的发展为城乡连接点，实现城乡在基础设施和公共服务方面的共建共享，并依靠乡村的土地、旅游、农业等资源，吸引农村人才回流创建家园。
侯臣美丽乡村建设模式就是澄迈目前正在探索的农旅结合方式之一。以党委政府引导、企业投资、村民入股共建，积极探索解决农村空心化、农村土地流转发展新模式，实现党委政府、村民、企业多赢。政府美丽乡村专项资金用于村庄基础设施建设，包括路网、电网、给水、排水管网、水系和公共服务设施建设等。引进优质社会资金投入旧村改，将旧村庄闲置的房屋和宅基地建设为集商铺、家庭旅馆、茶坊等休闲娱乐为一体的特色民居，村民获得财产和经营收益，参与新村经营管理获得工资收益；村集体成立管理公司壮大村集体经济实力。
“澄迈美丽乡村建设的最终目标是让村民生活更舒心更便利，收入更多。”自从咖啡风情小镇开放之后，便吸引了大批游客，毗邻小镇的侯臣村村民摇身一变，成为风情小镇里的保洁员、销售员，甚至是超市老板、农家乐老板。以前的果园菜地也变成可供游客采摘、玩乐的农家田园。
如今，侯臣村规划建设了“美丽乡村”项目，将进一步发展当地的乡村旅游业。侯臣村村民蔡亲袖告诉记者，通过引进公司，农民入股的模式进行美丽乡村改造的侯臣村，平均年收入已经超过2万元，部分村民通过搞第三产业（农家乐、饭馆、茶艺馆、特色产品超市等）和现代高效农业（石榴和木瓜种植基地等），年收入轻轻松松达到十几万甚至几十万元。
“收入增加了，幸福感也在增加。”在工作之余，喜欢跳跳舞唱唱歌的梁大姐表示，当她住在花了40多万盖起的自家楼房里，在大枣基地和咖啡作坊里被游客争相邀请合影时，她感觉到无比的幸福和满足。
2015年4月21日海南广播电视总台与澄迈县战略合作备忘录暨侯臣村美丽乡村项目合作签约仪式在澄迈县福山镇举行，海南广电与澄迈县强强联手、合作发展乡村旅游的一次大胆创新和积极探索，双方将进一步发挥自身优势和资源，将“侯臣美丽乡村项目”建设成海南“旅游特区”的一个成功范例。
3 绿色低碳创建美丽家园
党的十提出了建设美丽中国、改善人居环境的战略要求，海南省第六次党代会提出了“科学发展、绿色崛起”的战略部署。澄迈县迅速行动，贯彻落实党的战略要求和部署，以发展“三农”（农村、农业、农民），改善农村生产、生态和生活为抓手，多措并举，全面推进该县“美丽乡村”建设。
2013年，澄迈县成立了以县委书记杨思涛为组长的工作领导小组，制订了《澄迈县“美丽乡村”建设工作总体方案》，提出“示范引领、打造品牌、连点成带、全面推进”的思路建设美丽乡村。到2015年，建成6条美丽乡村带，力争全县99个500人以上的村庄达到美丽乡村建设工作要求。
美丽源于规划。为了科学有序地开展建设工作， 澄迈县提出了“五个结合”工作原则和“五化”标准，“五个结合”即是建设美丽乡村要和推进城乡一体化、文明生态建设、文化建设、农村可持续发展、农民增收结合起来。“五化”即是环境净化、闲地绿化、村庄美化、村道亮化、布局优化。
为最大限度节约资源地城镇化，澄迈依据县、镇、村三级规划，综合考虑各个村庄不同的资源优势、区位条件、文化底蕴和经济社会发展水平，突出特色，按照“示范引领、打造品牌、连点成带，全面推进”的思路建设美丽乡村。
例如福桥带中的白堂村、敦茶村，这2个相邻村庄都是以种植香蕉和槟榔为主，在美丽乡村建设中福山镇政府对2个村庄进行了路面绿化平整、垃圾中转运输、房屋立面改造等工程，2个村庄焕然一新。村民也不乱扔垃圾污染了，房屋全部刷漆以香蕉、槟榔为图标，各有特色。
而不仅仅是白堂村、敦茶村，澄迈县在所有自然村配保洁员、所有镇场配垃圾转运车的基础上，提出了村庄人居环境改造标准，包括布局优化、村庄绿化、路灯亮化、河道净化等，采取“村收集、镇运转、县处理”的创新性村庄环境卫生整治模式，投入900多万元，健全和完善村镇垃圾池、果皮箱等环卫设施建设。通过改造建设，村庄改变了以往脏乱差局面，变成了如今道路畅通、房屋整洁、环境优美的“美丽乡村”。
关键词：生态涵养区 ；新型城镇化；城镇化路径；生态城镇化
Abstract：Through the study of changchun city ecological its big black mountain area location and summarized the current situation of the development of analysis， put forward its development of villages and towns is of great importance to improvement of regional ecological macro background， combined with "much starker choices-and graver consequences-in" period to enter to enhance the quality of new urbanization transition stage of development， put forward its new village urbanization path selection model of exploration， namely the ecological urbanization mode， "in situ urbanization" - "the urbanization" as the core of the model， the special tourism new town - the dominant mode based on industry. After its village and town planning， on the premise of "ecology" and further put forward the theory and method of ecological planning strategy for the combination of different stages in the villages and towns planning， then points out that the new type of urbanization to comprehensively promote the space structure， industrial structure， the comprehensive ecological transformation of structure， system and culture really realize ecological new town.
Key words：ecological headwater ； new urbanization ； the urbanization path ； the ecological urbanization
中图分类号：C912 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2016）-10-53（5）
引言
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》首次将“美丽中国”纳入五年计划，进一步明确了“十三五”期间应贯彻落实品质提升的理念，推进以人为核心的新型城镇化建设[1]。随着内外部环境和条件的深刻变化，“十三五”时期，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。
以《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》为纲，目前，我国各地都在积极探索新型城镇化的各种有效途径和模式。然而，能否找到一种新型城镇化路径，来解决土地与发展、生态与发展之矛盾。作者将视角选择在位于城市郊区生态涵养区这一城镇化发展矛盾多发区，试图寻找一条基于生态观的城镇化路径。基于生态观的空间规划应充分考虑自然生态系统的基本规律，兼顾经济发展规律，通过生态调查、生态判断、生态反馈等规划设计方法和规划对策，对生态环境发展进行预测、评价和控制，构建各种功能流、物质流、能量流能够安全、有序流动的村镇空间格局，以实现经济效益最大和社会、生态损失最小，使得作用在村镇土地之上的自然、经济、社会三大生态系统得到健康、可持续发展，实现新型城镇化目标。
1 研究区综述
1.1 研究区区位
长春市生态涵养区主要指长春市东南部大黑山脉区域，包括新立城水库水源涵养区、石头口门水库水源涵养区、净月潭国家森林公园及大黑山脉腹地范围其他自然资源在内的生态涵养区（见图1）。大黑山脉是长白山余脉，横贯吉林省中部，植被丰富，覆盖茂密的树林，有优越的自然生态资源基础条件，是长春市以及吉林省中部地区整个生态系统的物质源和能量源，也是该区域生态系统保持稳定的基因库与能量库。另一方面，分析东北地区水系分布及水资源特点可以看出，长春市的水源主要来自于松花江流域，主要水源地也分布在大黑山脉沿线，因此，对大黑山脉及其南及东南部水体环境进行保护，既是对长春市水资源安全进行保证的重要战略。另外，对大黑山脉沿线生态环境、植被加强保护，也是长春市生态战略的必然选择（见图2）。
1.2 研究区发展现状分析
1.2.1 生态安全格局现状分析
长春市大黑山脉生态涵养区生态面临的主要问题是农田、居民点、度假村和城市建设用地不断蚕食现有的自然环境用地，使得大黑山脉生态涵养区呈现人工化斑块包围自然斑块的发展状况，同时由于各级对外交通以及城乡道路的进一步分割，使得整个涵养区呈现生态破碎化、人工化发展趋势，整个涵养区生态系统的连续性和整体性破坏严重。
涵养区林地主要是以水源涵养林、特别是人工林为主。森林生态质量为中级，人工林面积较大，但存在林相单一，植物群落结构简单、分布不均衡的问题。处于法定保护区（如水源涵养林地、森林公园）内的植被相对较好，而在法定保护区地区，局部地段植被破坏严重，对涵养区生态系统循环和动态平衡具有重要调节作用的植被，正在受到各种人为活动侵蚀。甚至在一些法定保护区的，同时存在因矿产资源的开采带来的对植被进行破坏的现象。农田占涵养区土地面积比例较大。涵养区农业多数是农户自家小片耕种，机械化率较低，效益较低，造成劳动生产率较低。耕地类型主要是旱地，水田较少，而且部分耕地位于坡地，部分坡地坡度大于 15 度，不仅影响生态环境质量，从而进一步构成对水库污染的威胁。
1.2.2 村镇发展现状分析
涵养区内含净月镇、玉潭镇、新立湖镇（见图3）、永兴街道、劝农山镇（见图4）等小城镇及所辖多个乡村，随着人类活动强度加大，乡镇发展，建设用地不断增加，整个涵养区呈现人工化斑块侵蚀自然斑块的趋势，整个自然生态系统的景观破碎化程度越来越高，涵养区作为长春城区发展的重要生态屏障的生态功能面临挑战。
村镇产业主要包括农业、林业、少量工业及休闲旅游业。耕地以分散的小片自留地为主，生态涵养区具有发展休闲旅游业得天独厚的优势，近年来涵养区生态休闲旅游、民俗旅游和观光农业生态旅游等形式休闲游发展迅速。度假村、农家乐、采摘园等类型用地不断增加，无序扩张，造成对森林植被的侵蚀与分割。但是，休闲旅游产业的发展还属于粗放式扩张的阶段，在旅游服务产品的特色、服务水平、卫生标准，以及从业人员的培训、营销方式、管理模式等方面，都亟待提高。旅游用地及旅游活动对环境的影响，包括垃圾、废水等对环境的破坏在加重，所以需要对环境容量进行评估，并制定相应政策对环境进行保护。
2 基于“生态观”的涵养区村镇新型城镇化模式选择
2.1 生态城镇化模式
涵养区村镇作为区域生态的重要组成部分，承担着为城市提供生态屏障、维系区域生态平衡的功能。长期以来，乡村建设用地低效蔓延导致生态空间破碎化，“低、小散”的乡村工业污染严重，极大地破坏了乡村的自然生态系统，加剧了乡村地区人地关系的恶化。“十三五”期间，涵养区村镇规划需本着“集约发展”的理念，通过划定村镇各类功能性空间，严格控制村镇建设规模，推动村镇用地的高效与集约利用；本着“区域融合”的理念，加强村镇生态系统与周边生态功能板块的联系，融入区域生态网络的大格局中；本着“绿色发展”的理念，引导循环型工业、生态旅游和有机农业等资源环境友好型产业发展，构建村镇生态产业体系；本着“低碳生活”的理念，完善乡村沼气工程、污水净化系统的建设，通过建设“乡村文化绿道”，将村镇整合进区域休闲网络，整合配置城乡公交网和村镇公共设施[2]。
新型城镇化要把生态建设融入城镇建设之中，以智能城镇、绿色城镇、低碳城镇，环保城镇为主要核心内容。在新型城镇的建设中要注意经济产业的发展要做到集中布局，节约城镇土地用地，智能城镇主要体现在对现代科技的运用，例如“三网融合”、”4G”概念、城市污水智能化处理系统等。建设成一个高科技信息化的智能城镇。绿色城镇建设就是在新型城镇建设的时候要使绿色农业、绿色食品业、绿色城市环境等，使绿色覆盖整个新型城镇。低碳城镇建设就是在新型城镇建设过程中要遵循能源消耗最低、废弃物排放最少、循环综合利用的原则。
2.2 “就地城镇化”――以“人的城镇化”为核心的模式
“十三五”时期，我国城乡发展进入转型提升期，为乡村城镇化带来发展机遇的同时，也面临着更多挑战，乡村转型的特点正从以往“经济增长导向”向“离土不离乡”的城乡一体化协调发展，关注规划中“乡村性”的培育和影响，着力解决“半城市化”问题，实现“人”的深度城镇化。2013年，在谈及城镇化时将农村城镇化提升到与城市城镇化同样的高度，认为城镇化的健康发展，需要有高度发达的农村支撑[3]。
在传统的城镇化模式下，农民和生产资料由乡村向城市及发达地区转移。随着乡村经济的发展，农民不再盲目地向大中城市迁移，而是在原居住地以中心村或小城镇为依托，实现就业创业，生产增收。同时，政府不断完善公共设施、发展社会公共事业、提升农民素质、改变其生活方式，逐步形成新城镇，实现就地非农就业和就地市民化，即“就地城镇化”。就地城镇化是降低城镇化建设成本的最佳选择，是预防和治理“城市病”的重要抓手。就地城镇化具有以下特点：首先，就地城镇化是城乡一体的城镇化，城乡一体是城镇化发展的客观要求。就地城镇化既是新型城镇化的发展趋势，也是实现城乡一体化的重要手段。城乡二元结构使农村地区不能公平共享现代化的发展成果，造成城乡差距的不断扩大，推进农村的就地城镇化有利于实现社会公平。其次，就地城镇化能够实现“人的城镇化”，“人的城镇化”是城镇化发展的核心。在传统城镇化模式下，地方政府往往进行“摊大饼”式的城市扩张，而对公共设施、公共服务以及社会事业等关注不够，严重影响人们生活质量的提高。就地城镇化则是在经济发展、公共设施和社会事业等发展到一定程度以后才形成城镇，这就避免了工作岗位与人口、公共服务与需求等不匹配现象的出现，有利于实现“人的城镇化”。最后，就地城镇化是工农协调发展的城镇化，工农协调发展是就地城镇化的重要保障。就地城镇化是建立在农业经济发展和农业现代化水平提高的基础上的，农村就地城镇化还必须要有产业支撑，只有发展农村工业才能促进稳定就业，“乐业”才能“安居”，实现就地城镇化必须首先实现工农协调发展。所以，城乡一体化、人的城镇化和工农协调发展是就地城镇化的基本要义[4]。
2.3 特色旅游新型城镇模式――基于产业主导的模式
涵养区村镇区位条件优越，位于大城市近郊，城镇化道路选择可以大城市为中心建设旅游新型城镇。涵养区村镇通过建设长春市近郊旅游休闲区，打造成旅游休闲度假的目的地，形成旅游城镇发展模式。打造特色旅游小镇的中心思想是要有独具的特色，就是将现有的城镇转化成独具特色的新型城镇，要注重融入民族风情的元素。同时，旅游景区由“点状经营”向“区域发展”升级，树立“大品牌”、“大景区”理念。长春市乡村旅游发展应克服目前景区点状分散经营的缺陷，扩大单一景区的发展规模与运营项目，形成以核心景区为支撑的乡村旅游集聚区，或者多景区联动集群发展，逐步实现由“点状经营”向“区域发展”的升级，形成区域性乡村旅游产业集群和大品牌共享，这样既有利于强化景区品牌，同时可以实现区域联动发展和产业联动融合，形成具有区域性支撑和引领效应的“大品牌”、“大景区”。特色旅游城镇的发展模式，不单单是简单的旅游，还要有一定的基础性产业支撑。形成特色旅游城镇和基础产业相互支撑，使新型城镇化得到良性循环发展[5]。
3 基于“生态观”的涵养区村镇规划策略
3.1 优先进行涵养区生态系统规划
以生态保护为区域发展的前提，对涵养区生态系统进行整体规划。涵养区作为长春的生态屏障和水源保护地，主要任务是加强生态环境保护和建设。对山体、森林、湖泊、湿地、农田、林网、人工绿地等自然斑块进行有效保护，尤其对花卉基地、风景名胜区、休闲公园等绿色斑块进行保护。提高生态绿地系统多样性，使不同类型绿色生态斑快形成生态涵养区综合生态系统。 加强对涵养区交通道路、江河岸线、大中型水库、森林公园、自然保护区、水土流失易发区的生态公益林建设。处于特殊生态区域背景下的涵养区应以大面积生态基质为载体，让城市、城镇、乡村、建筑等人工斑块镶嵌其中，形成在自然生态基质中镶嵌人类活动空间的用地布局。
建立城乡空间发展与生态资源保护平衡发展新的思路，建立以生态资源保护为出发点的土地使用的模式，提出划区保护的生态保护模式。将生态涵养区划分为核心保护区、保护区以及生态敏感区。核心保护区是指现有的法定保护区域，包括新立城水库、净月潭风景名胜区、净月潭国家森林公园等，该保护区域要求除了必要的科研设施外，禁止其他开发建设，现有村屯、居民点可以结合生态规划与土地调整逐步外迁；保护区指法定保护区，现有天然林、天然次生林、人工林等对维育本区生态环境具有重要影响作用的植被生长良好的地区，保护区应加强生态脆弱地段的植被恢复，并且禁止进行大规模的开发建设；敏感区指区域内现有的耕地、荒地、矿山废弃地等人为活动强度较大和水土流失严重的生态脆弱区，该区内的开发建设必须合理确定建设强度、规模。
3.2 生态理论与方法在村镇规划不同阶段的结合
在正确认识人与生物、自然、环境等关系的生态观基础上，对城乡空间生态和谐的未来状态趋势进行预测，并提出保持该趋势发展的空间建设措施和对策，包括生态效率、生态活力和生态稳定等三大目标导向，目标导向的确立是对城乡生态系统辨识和规划途径初步确定的过程。
在要素分析方面，主要针对空间建设的土地资源进行分析，不仅对使用性质、相互关系和面积大小等进行调控，更重要的是把士地资源看作是自然立体构成的三维复合体，对士地资源的物质改造是人类活动价值的体现。它突破了传统城乡土地及空间利用模式，在空间规划中体现土地内在的生态潜能与生态价值。
在规划目标、空间形态设计和空间建设等各个规划程序中，充分体现动态系统控制、系统关联等生态控制理念。
规划编制程序包括：生态调查、生态评价、生态反馈、生态补偿、生态分区、结合生态工程的规划等，试图将各种生态因素和循序渐进的规划方法加以实现或趋近规划目标。
4 结语
新型城镇化要全面着力推进空间结构、产业结构、制度与文化结构的全面生态化转型，真正实现新型城镇的生态化。新型城镇化要把生态理论与方法融入城镇规划与建设之中，以生态参与规划的编制、实施及管理的全过程。在新型城镇化路径选择与规划建设中，注重生态、“人的城镇化”、产业选择与文化、信息化融入。建设符合新时期适于人居的智能城镇、绿色城镇、低碳城镇。
参考文献：
[1]谢霏，吴蓉，李志刚。“十三五”时期乡村规划的发展与变革[J].规划师，2016（3）.
[2] 肖红娟。珠江三角洲地区乡村转型及规划策略研究 [J].现代城市研究，2013（6）：41-45.
[3]令倩倩，郭淑玲。中国要摆脱半城市化状态[N]. 广东建设报，2012-07-10.
关键词：新型城镇化；失地农民；就业路径
引言：“新型城镇化”一词的提出已有十多年。真正被广大百姓所熟知是在十之后，尤其是2012年中央经济工作会议首次正式提出“把生态文明理念和原则全面融人城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”、并将这条道路确立为中国未来经济发展的新增长动力，以及作为扩大内需的重要手段，使其受到了国内各行业学者的关注。新型城镇化是国家发展的必然趋势，必然趋势下避免不了产生新的问题。失地农民就是新型城镇化背景下的产物。他们是指随着我国城市的扩建以及小城镇建设的深入过程中，由于城市建设用地的需要导致大量耕地被征用从而失去土地的农民。据调查显示，中国的失地农民在2030年将达到1.1亿人次，这已成为国家经济发展的巨大障碍，也是社会稳定的巨大隐患。因此，思考如何解决失地农民的就业问题具有很大的现实意义。该篇文章从不同角度总结了各个学者的观点，为失地农民就业问题的解决提供了大量的理论支撑。新型城镇化是对传统城镇化概念的进一步扩展，传统城镇化包括人口集聚，非农产业扩大，城镇空间扩张和城镇意识转化，而新型城镇化是在此基础上对其内涵，目标，实施内容及实施方式有了进一步的细化。
一、新型城镇化背景下对失地农民的研究现状
新型城镇化的进程促进了我国经济的发展，但也带来了许多负面问题。失地农民的境况就是在转型过程中出现的最严重的社会问题之一。
刘平昌等人指出与征地相伴随的失地农民问题，这是在全国范围内存在的一个长期无法回避的现实，进一步引发社会矛盾的加剧[1]。杨征等人指出当前失地农民的两大现状，首先失地农民数量很大，2001-2030年这30年间，新增失地农民数量将达到7800万人。其次，失地农民是一个新的弱势群体，他们失去了土地则是失去了一家的财富，也失去了一种低成本的生活方式 [2]。而蒋礼文等人指出我国的东、中、西部失地农民的失地程度成阶梯状递减 [3]。而造成农民大量失地的原因也是诸多方面的。
韩纪江指出土地向外部转移过程中对农民利益的侵害是农民失地问题产生的主要原因[4]。曲天娥指出，农民失地的原因在于工业化、城市化的发展大量侵占农用地同时土地流转行政管理的的缺失和不严格的执法也导致大量土地的流失和浪费[5]。失地农民已成为社会稳定的一颗***，为了维护社会的稳定，必要合理的解决措施是必不可少的。一些专家学者提出了他们自己的看法来解决失地农民的安置问题。
江明生指出新型城镇化进程中失地农民问题的解决可从政治路径、法律路径、行政路径、市场路径和社会路径来探求[6]。惠晓峰指出，政府应该制定合理的货币补偿标准，完善征用土地的制度，并给予失地农民合理的经济补偿[7]。王建琼从法学的视角指出政府应适时立法，依法行政，严格执法，才能从根本上解决农民失地问题[1]。
二、新型城镇化下失地农民的就业现状研究
合理的就业是解决失地农民问题的治本之策，但新型城镇化背景下失地农民的就业现状并不乐观。曾海鹰指出，从总体上看，失地农民的再次就业率较低，既失地又失业的农民有着更大的弱势程度，他们大多生活在被社会遗忘的角落，成为边缘群体[8]。李楠指出我国当前的失地农民就业困难，失地农民失去土地后的失业率与其他群体的失业率相比较是处于较高水平的。王晓刚指出，当前我国失地农民的就业现状总体来说数量巨大且分布不均；失地农民的就业渠道太窄、就业质量太差；失地农民的就业意愿不同，差异较大。
中国当前的新型城镇化背景无法改变，能改变的只有安置好失地农民，从而达到社会稳定。失地农民就业现状不够乐观，并分析影响失地农民的就业因素，结合国家现行的发展政策，为其找到合理的就业路径。
三、新型城镇化背景下失地农民的就业路径选择研究
就业是解决失地农民问题的根本之策，如何安排失地农民的就业，找准就业路径，是解决该问题的基础。
康凯从三个角度提出失地农民的就业路径。从农民工自身角度出发，失地农民自己要有较强的就业意识，并要全方面的提高自己的综合素质和劳动技能，增强自身的竞争力。从政府的角度出发，要完善相关再就业的扶持政策，并有针对性，有层次性的开展就业培训。从社会角度来看，应充分发挥非政府组织的作用，来弥补政府政策的不足与缺失 。刘融融指出，政府在新型城镇化的进程中，要积极引导，在农业发展的基础上开展教育培训，制定正确的就业战略，拓展就业面，同时建立完善的失地农民的社会保障制度来保障其基本生活 。黄寰认为，在失地农民的就业路径选择方面要从观念上加强失地农民的就业观；从就业渠道上进行下乡进城和移出的选择。阳盼盼认为，解决失地农民的就业问题应构建城乡一体化的劳动市场，完善就业的信息服务网络实施积极，的就业政策，对为失地农民提供岗位的企业给予鼓励。
四、结论
对于新型城镇化虽然没有一个标准的定义，但基本共识包括以下内容，基本特征为城乡统筹、城乡一体、集约节约、生态宜居和和谐发展；目标是实现大中型城市和中小型城镇以及社会主义新农村的协调发展；新型城镇化的核心则为人的城镇化。在新型城镇化的背景下，如何解决失地农民的就业安置和为其提供社会保障则是很重要的现实问题。但更现实的问题就是，随着新型城镇化的推进，越来越多的农民会离开土地，走向城市，而仅仅土地城镇化是完全和政策的初衷相悖的，如果不对现有的制度进行改善，则新型城镇化的进程将受到严重的阻碍。
参考文献：
[1] 刘平昌，王建琼。 城市化进程中失地农民问题研究―――以连云港市花果山乡为例[J].安徽农业科学，2009，37（29）.
[2] 杨 征，王 欢，孙建华。 当前我国农民失地问题的原因探析[J].农业考古，2007（3）.
[3] 蒋礼文，文晓波。 东、中、西部失地农民生存状况的对比分析研究――― 以 16 省、市、自治区农调队公布的调查报告为例[J].特区经济，2007（4）.
[4] 韩纪江，孔祥智。 城镇化中农民失地的必然性及问题分析[J].经济问题，2005（8）.
[5] 曲天娥。 农民失地的原因分析及对策[J]. 中国国土资源经济，2004（3）.
[关键词]城镇化；失地农民；就业
[中图分类号]F323 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）8-0143-02
2006—2010年是奇台县经济和城市建设飞速发展的五年，累计投入城市建设资金22.47亿元。一大批与社会经济和市民生活密切相关的城市道路、园林绿化、公共交通、城市给排水、燃气、热力、环境卫生、城市防洪等基础设施相继建成并投入使用。城市面貌发生了深刻变化，城市形象大大提升。奇台县城镇建设的第十二个五年计划从2011年开始，逐步把县域的周边乡镇包括古城乡和西北湾乡列为城乡一体化示范区。“十二五”期间积极促进奇台镇与古城乡、西北湾乡的合并，联动发展，扩大规模，为实现“十二五”期间撤县设市奠定基础，至2015年奇台县域城镇化水平将达到60%。随着城镇化建设速度的发展，大量的土地被征用，越来越多的失地农民涌入奇台县城，失地农民就业难的问题越来越突出，解决失地农民进城就业问题成为当下重要问题。
1 奇台县城镇化进程中失地农民进城就业现状
1.1 失地农民进城后的就业比例
随着奇台县城镇化建设速度的加快，县域周边的古城乡和西北湾乡的大量土地被征用，不断地有失地农民涌入奇台县城内。据调查，奇台县北门市场附近的新农苑小区因为是征用西北湾乡的土地，所以凭借户口，所有的西北湾乡农民每个户主可以在小区内买房一套，并补助4万元，所以大量的西北湾乡失地农民会拿征地补偿款在新农苑小区买房。2013年9月对西北湾乡的200位失地农民进行问卷调查，收回有效问卷165张，单就业情况进行统计分析，如下表所示：
古城乡是离奇台县城最近的一个乡，因此在城镇化建设中也是最先被发展起来的，全乡75%的土地已被征用，而且80%的土地被征用作为商业建设，所以失地农民获得了大量的征地补偿款。通过对古城乡附近的150位失地农民进行问卷调查发现其中60%的失地农民都在县城里有自己的商铺，其余的35%的失地农民都没有找到合适的工作失业在家，还有5%的失地农民认为征地补偿款也够维持生活而不愿意找工作。
1.2 失地农民的就业工种变化
在失地前，农民都是在自家农田里进行劳作，或者偶尔出去给别人家打工贴补家用。土地被征用后，大量的失地农民涌入奇台县城内，可是并没有那么多的岗位可以提供，就业的失地农民中有70%在奇台县焦化厂做工人，有10%的失地农民开始自己买车跑运输，有6%的失地农民在给别人打工做装潢粉刷类的工作，有7%的失地农民在做家政服务工作，还有7%的失地农民在饭店或宾馆里做服务员。
1.3 失地农民的收入变化
农民从春天开始劳作，到了秋天才能拿到收入。如果种的经济作物多了，收成或许好点，如果种的农产品价格不高天气又不好，到了秋天收入也就一般。调查发现，失地农民失地前每亩地收入1000～2000元不等。但是失地农民从繁重的体力活里解脱出来，也就失去了生活来源。在调查中发现，45%的失地农民认为自己的年收入比失地前有所增加，生活挺好；30%的失地农民认为失地后年收入不如失地前，生活不如以前；20%的失地农民认为和失地前差不多，生活没什么变化；还有5%的失地农民认为失地后比失地前的收入多出好多，生活条件非常好。如下图所示：
〖PSD33.EPS；S+0mm；X+0mm，BP#〗〖TS（〗〖HT6H〗〖WTHZ〗〖STHZ〗〖JZ〗失地农民对收入变化的评价〖TS）〗
2 奇台县城镇化建设进程中失地农民进城就业中存在的问题及原因分析
2.1 失地农民就业中存在的问题分析
大量的失地农民来到城市中，仅靠征地补偿款短暂的时间内生活没有太大问题，但总有坐吃山空的一天。因为失地农民在城市里无所事事，好多人就开始聚众，一夜之间就身无分文的比比皆是。还有的年轻人安于现状悠闲的在城市里享受生活，虚度光阴。因为没有合适的就业机会，他们也只能如此，所以失地农民急切需要再次选择就业。因为缺乏信息交流平台，他们只能通过亲戚或朋友来获得就业机会，能够选择的就业工种有限，选择的工作多半是和原来差不多的体力活或是焦化厂的工人这样有伤身体的苦活累活。还有，失地农民一辈子都在从事农活没有其他的技能也没什么文化知识，技术要求高的工作做不了而和原来差不多的体力活又没法获得相应的保障，这些因素使得失地农民就业成为了困难。
2.2 失地农民进城就业问题的原因分析
首先，失地农民失去了赖以生存的土地成为无业人员，无论在思想上还是劳动技能上都还不适应，很难在较短的时间内找到生存空间。特别是一些失地农民不愿再从事苦、脏、累等工作，错失了大量的就业机会，而且有一部分人小农意识根深蒂固，认为失地后反正有征地补偿款可用，根本不想就业。其次，失地农民受教育程度不高，调查中失地农民有30%是高中文化，而高中文化的失地农民又有三分之一不想就业；25%是初中文化，初中文化的失地农民有一半不想就业；20%是小学文化，25%几乎没怎么上学或者是文盲，这中间有三分之二的失地农民没有就业意愿。失地农民受教育程度偏低明显影响着他们的就业。最后，面对越来越多的失地农民，奇台县政府并没有给出相应的合理政策，也没有提出可行的办法来解决失地农民的就业问题。
3 针对失地农民就业问题提出的对策建议
3.1 通过宣传教育转变农民观念
首先，现在奇台县各个乡镇村部都实现了“喇叭入村”，奇台县电台可以充分利用这个方便快捷的方式来转变农民的保守观念。农民离开土地依然可以获得别的就业机会，更不能依靠仅有的失地补偿款来生活。其次，奇台县电视台也应多播放一些普法类节目和励志节目，让更多的失地农民可以知道在就业中保护自己的权益，也会有信心去面对失地后的困难。最后，奇台县城周边的宣传语也应多鼓励农民就业，这样让农民感受到政府的重视，也可以提高农民的就业觉悟。
3.2 建立就业信息交流平台，组织农民技能培训，鼓励农民向新兴产业发展
现在奇台县周边乡镇失地农民较多的是古城乡和西北湾乡，而这两个乡的文化建设工作也做得不错，每个村都有自己的文化活动室。在文化活动室多粘贴一些招聘启示来供失地农民参考，这样就给失地农民提供了更多的就业机会。还有，相应的招聘单位可以去失地农民较多的村子里进行宣传或者就业培训，这样可以调动失地农民就业的积极性，也使得失地农民对于失地后的生活有了信心。即使再多的就业机会也许都满足不了所有的失地农民，总是有大胆的农民会去自主创业。政府也应出台一些相应的促进就业的政策，并对创业的农民给予鼓励，多多引导农民向新兴产业发展，这样才能更好地解决失地农民的就业问题。
参考文献：
[1]李富田。失地与失业：城市化进程中失地农民就业状况调查[J].江汉论坛，2010（2）.
[2]王玉霞。以人为本加强对失地农民的再就业培训[J].继续教育研究，2008（7）.
[3]王乃新。农民工城市化问题研究综述[J].福建建筑，2010（12）.
推进农村“就地城镇化”具有客观必然性
所谓“就地城镇化”,就是农村人口不向大中城市迁移，而是以中小城镇为依托，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。农民进城仅仅是城市化的一种表象，它的实质则是农民职业非农化、生活方式城市化和思想观念现代化。如“中国第一村”――华西村，不论从他们的生产方式、生活方式，还是思想观念，都不得不承认他们已经是城镇化了，但是，习惯上仍把他们当作农民来看待。而拉美等许多国家，由于不重视农民利益，大量土地和农业资源被少数人垄断，造成大批农民破产流入城市，成为衣食无着的困难群体，虽然城市化率提高了，但市民的幸福指数可想而知。这样的城市化，对中国庞大的农村人口来说是不合适的。因此，我们应当倡导走农村“就地城镇化”的路子，倡导农村“就地城镇化”,不仅仅表现农村人口向城镇的集中，更多地表现为实质内容的城镇化。
推进农村“就地城镇化”,是我国尤其是浙江省经济社会发展的必然要求和必然趋势。首先，现代交通和通信技术的高度发展，为农村就地城镇化提供了先决条件。浙江省通过实施“乡村康庄”、“千村示范万村整治”等工程，全省标准化公路通行政村率达到97.43%,湖州、嘉兴等地还实现了“村村通公交”,农民出行和货物运输非常方便；在信息化方面，网络及信号已基本实现全省农村全覆盖，全省固定电话通村率达94.5%,人流、物流、信息流大大加快，生产要素集聚成本急剧减少，使相对分散的农村也能产生资源的集聚效应。同时，城市生活方式和思想观念向农村广泛传播，使农村在生活方式、思想观念和文化娱乐上逐渐向城市靠近。二是浙江省一镇一品、一乡一业的特色块状经济，农业生产机械化、农业产业化以及“农家乐”等农村第三产业的发展，使越来越多的农民职业非农化。三是农民收入的增长以及国家和浙江省各级政府对农村的巨大投入，使农村的基础设施、文教卫等社会事业得到快速发展，这为农村就地城镇化提供了直接动力。四是农民有着浓厚的乡土观念，他们更愿意在家乡办厂创业，这些社会人文因素是农村就地城镇化的重要依据。五是欧美发达国家以及我国一些大城市出现的“逆城市化”现象，即大批生活稳定的中产阶层从城市迁到郊区或农村居住，部分二、三产业向郊区和农村转移，这为农村“就地城镇化”提供了重要借鉴和参考。
推进农村“就地城镇化”,可以发展农村经济、增加农民收入、完善农村基础设施、发展农村社会事业，可以扩大内需、增强经济发展的内生动力，这对于缩小城乡差距、实现城乡协调发展、构建社会主义和谐社会具有重要意义。同时，建立众多的适宜人居的村镇，有利于减轻大城市的压力，防治“城市病”。从更深远的意义看，农村“就地城镇化”由于人口居住相对分散，也有利于减少战争、地震等突发和自然灾难带来的影响。
浙江省推进农村“就地城镇化”
中存在的困难与问题
浙江省委、省政府一直高度重视发展小城镇，把小城镇建设作为统筹城乡发展、建设新农村战略的重要抓手，这其实就是农村“就地城镇化”最具体的实践体现。改革开放以来，浙江省一大批农村小城镇迅速发展起来，如绍兴的柯桥、台州的路桥、诸暨的枫桥、温州的苍南等，这些地方的农民不再从事传统农业生产，农民收入较高，教育、医疗、养老、住房等基本实现福利化，农民生活水平超过城市。目前，浙江省小城镇主要有这么几种类型：一种是依托大城市扩散带动型，如杭州留下镇、宁波高桥镇、温州瑶溪镇等，这类镇地处大城市郊区，充分利用大城市的扩散效应，主动接收大城市的经济、技术、人才、信息等方面的辐射，服务于大城市；二是新兴工业镇，这类镇大都以乡镇工业为主要带动力，通过工业发展和集中，带动第三产业的发展，进而带动人口聚集，如义乌稠城镇、象山爵溪镇、诸暨大唐镇等；三是依托名山名水、名人古迹等推动城镇化，如千岛湖镇、乌镇、莫干山镇等；四是依托农业产业化，或把农业综合开发与乡村旅游相结合，以农家乐等形式，汇集人流、物流，如湖州菱湖镇以稻米、蚕桑、特种水产等基础农业发展小城镇，安吉报福镇、临安太湖源镇以农家乐为模式来发展。从调查的情况看，尽管小城镇发展类型各异，动力来源不一，但在推进农村“就地城镇化”方面，都存在着一些共同的突出困难和问题。
思想认识存有误区。一是模式误区。目前浙江省内外仍有部分专家、学者，包括少数政府人员，主张实施大城市战略，推崇“东京”模式，片面地认为实施大城市化，可以促进人口集聚，实现资源共享。其实不然，一方面浙江现有大城市，人口已趋饱和，如杭州市区目前常住人口已突破500万人，考虑水资源、土地资源以及生态环境等因素，杭州规划2020年市区可以承纳的常住人口控制在650万人以内；另一方面，在全省所有城市都推行大城市模式也是不现实的，人口拥挤、就业困难、交通堵塞、环境恶化、住房短缺、地面沉降等“城市病”日益凸现，处理不好将会引发一系列社会矛盾；第三，许多市民反映，城市过大，优质资源并不能实现共享，反而造成政府建设浪费，譬如有的城市城东建大型剧院，城西市民难以享受，因为交通拥堵，仅开车都要花去1―2个小时。二是概念误区。不少地方片面地认为只要城镇人口增加了，城镇化水平就会提高了，单纯、机械地把城镇化理解成农村人口变为城镇户口，甚至有的地方强行圈地，不惜转换农民户口，以达到加快城镇化的目的。事实上，城镇化除了表现在人口集聚外，还表现在城镇功能的发挥、基础设施等公共资源的完善、居民生活的质量和幸福指数等方面。三是体制误区。有人错误地认为，推进农村“就地城镇化”,就不应发展大中小城市。还有人把发展小城镇与新农村建设对立起来。其实，农村“就地城镇化”,与大中小城市发展并行不悖，是一个相互补充、相互促进的动态过程。我们既要有一定数量的大中城市，更要关注大量的农民兄弟，让他们如何聚集到小城镇生活。因此，农村“就地城镇化”与发展大中城市和推进新农村建设都是一个问题的两个方面，应当统筹考虑，总体推进。
发展方式过于粗放。一是片面追求小城镇建设规模和速度，过于注重外延平面式扩张，忽视内涵挖潜，城镇框架拉得过大，导致建设用地增长速度远远高于农村人口的转移速度，不合理利用和浪费土地现象突出，甚至出现了“有庙无僧”的现象；二是发展层次低，质量不够高，很多城镇只注重道路、房屋、水电等基础设施建设，忽视对医疗、卫生、教育等公共设施的投入，造成新建城镇仍停留在原农村居民点的基础上，难以形成较为完善的商业、科技、教育等社会化服务体系；三是不少地方为追求政绩，不因地制宜，盲目模仿“克隆”,甚至照搬国内外大城市模式搞建设，忽视挖掘城镇自身的文化底蕴，造成“千城一面”,缺乏特色。
管理体制错位脱节。一是现行的县、镇管理体制，要求他们实行的是农村管理模式，与发展小城市、小城镇存在“错位”现象。二是目前条块分割的体制，行政执法权都在县一级，小城镇缺少有效的行政管理手段，缺少经济发展的审批管理权，缺少维护稳定的行政执法权，缺少加快建设发展的要素配置权，缺少加快空间集聚的政策机制，制约了小城镇发展。如对于小城镇乱搭乱建等问题的执法，执法主体在建设、城管部门，而具体执法一般都是镇政府，但镇政府又没有执法权，建设、城管部门有执法权但很难深入下去，造成管理上的脱节。三是小城镇管理权限滞后于经济社会发展。我省一些经济强镇，无论是城镇建设规模，还是人口规模、二三产业规模等方面早已超过了一般县城的经济总量，由于缺乏与经济社会发展水平相适应的县区级政府管理手段，政府职能常常陷入“该管的事管不了，不该管的事管得太多”的困惑之中。
建设资金捉襟见肘。一是小城镇财政分成比例偏低，影响小城镇发展潜力。现行四级财政分配体制中，中央财政拿走全部税收的50%(转移支付后约剩下30%),省级财政拿走其中的25%,剩余的25%基本由县镇两级财政五五开，可见小城镇财政已经捉襟见肘，小城镇建设要上档次、上质量和上规模，相当困难。二是银行贷款难度大，镇一级难以获得银行支持。据初步测算，在小城镇建设资金中，基本上呈现“一、二、三、四”分布，即40%的资金来源于土地收益，30%来源于农民带资进城，20%来源于地方财政等，只有10%左右来源于银行信贷资金。这说明政府和农民是小城镇建设的主要投资者，信贷资金没有在小城镇建设中发挥应有的作用。三是财政负担较重，没有专项资金投入，而防洪大堤、康庄工程、实事工程、教育网点调整等需要配套资金。在部分小城镇，道路建设转嫁给了村委会，教育和水利设施的建设主要依靠群众集资。四是资金外流现象也较为严重，进一步加剧了小城镇建设的资金短缺。
户籍制度仍是樊篱。一是部分地区农民要转为小城镇户籍，依然以固定的工作、固定的住所和稳定的收入为前提，事实上要同时满足这三个条件是比较难的，农民进镇的门槛依然过高；二是缺乏相应的社会保障，有相当部分农民尤其是城郊农民不愿转为城镇户口，甚至出现“非转农”,以使农村的承包地、宅基地和“二胎指标”更为保险；三是跨省流动人口打工者占大多数，但是小城镇对外地劳务移民基本未开放。“固定职业和住所”的条件在操作中不放宽，仅靠取消居住年限和数量指标没有多大意义。特别是“新生代农民工”的出现，使“三农”问题变成“四农”问题，在原有的城乡二元结构上产生了新的城乡二元结构，如依附于户籍制度的农民工就业、社保、子女入学和参军等问题，已成为制约小城镇发展的新樊篱。
要素配置亟需调整。一是土地资源问题。从调查的情况看，集中表现为：①现行土地制度规定土地是非流动性的，既制约了小城镇的合理分布和扩大，以及企业的相对集中，又使大多数农民转移到小城镇后，仍不愿意与土地“绝交”,不利于劳动生产率的提高，也无法保证小城镇建设的必要用地；②土地流转经常以联营、入股、租赁房屋为名，或集体组织和个人私下有偿转让土地等“变通”方式进行，导致城乡结合部宅基地超标严重，政府和集体组织行为中存在大量违法征地与租地现象；③地方政府通过“低价征用，高价出让”土地获取暴利，又未出台相应的失地农民社会保障，导致部分失地农民生活陷入困境；④省里每年的建设用地指标，往往集中于大城市，小城镇建设用地常常得不到保证。二是政策资源问题。对小城镇建设的扶持政策相对大城市较少，或是滞后于小城镇发展。三是优质资源问题。往往集中于大城市城区，如医疗、卫生、教育、文化等，小城镇市民难以享受公平公正的优质资源。
推进农村“就地城镇化”的意见与建议
统一思想认识。一是要把各级政府领导的注意力，及时转移到小城镇建设上，杜绝部分政府领导仅热衷于大中城市建设，忽视或不屑于小城镇建设的片面认识，正确处理好大城市建设“锦上添花”与小城镇建设“雪中送炭”的关系。二是由有关部门组成联合课题组，摸清全省小城镇建设的现状，在此基础上，尽快编制发展新型小城镇远中近期三个层面的规划方案，并纳入省“十二五”发展规划。三是总结我省和各地小城镇建设中好的做法和经验，将推进农村“就地城镇化”列入地方党委、政府的重要议事日程。四是宣传部门，特别是广电、报刊要广泛宣传新型小城镇建设的战略意义和各项政策，及各地好的做法和经验，在全省上下进一步形成共识，营造浓厚的舆论氛围。
深化管理体制改革。一是对浙江省经济发达县，如嘉善、长兴、德清、安吉等全国百强县，在国家政策口子一旦有松动时，应该争取撤县设市提高发展层次。二是改革和探索中心镇管理体制。浙江很多小城镇GDP达到百亿以上，常住人口和外来人口达到50-60万，甚至百万，几乎等于内地的一个城市规模。对于这类“强镇”,建议省政府分别采取设市、转街、并区等方式提升城市化管理水平，即使保留镇级设置的也可以赋予县级管理权限，强化城市管理手段，转变“人大衣小”、城市乡镇化管理的局面。三是探索实施“扩权强镇”改革。虽然浙江推出了“强镇扩权”改革试点，赋予了中心城镇政府基本的财权和事权等10项权限，增强了中心镇政府的权能，但条块关系依然未理顺，小城镇“有权管不了，无权不能管”、“权小能弱责大”的矛盾依然未解决，而且这一改革的范围只限于部分经济发达镇，要推动全省新型小城镇建设，则应实施“扩权强镇”改革，把下放权限惠及所有镇，并增加扩权事项。
建立多元投入机制。一是要通过制定政策，运用市场经济的办法，进一步拓宽民间资本的投入领域，激活社会资本，建立新型小城镇建设多元投入机制。特别是要积极引导我省民间游资转移到小城镇建设。二是建议省政府专门设立中心镇培育发展基金，用于增强中心镇的集聚能力，发挥中心镇在统筹城乡发展、建设新农村中的示范作用。三是在中心镇产生的城镇建设配套费、土地出让金、排污费、水建基金等费用，除规定上缴国家外，省、市、县留成部分应全部或大部返还给中心镇。四是各级金融机构要加大对小城镇的信贷支持力度，支持小城镇发展。五是关于新农村建设的扶持资金，不宜搞一刀切，一些偏远或是高山上的自然村，农户少，通路通水通电等资金投入大。对这些地方，应当逐步将这些农户转移到集镇，建议将新农村建设的一些资金配套重点转移到小城镇基础设施建设上，这也有利于逐步消除小村和空壳村。
建立人口梯度转移机制。要在继续深化户籍制度改革的同时，在解决进入城镇农民就业稳定性、降低迁徙成本、优化生活环境等方面进行新一轮政策创新：①放开农村小城镇的户口迁移限制，允许农村人口自由地进入小城镇务工经商。不论本地人和外地人，只要在城镇有固定住所、职业和固定的收入来源，都可以转迁落户，并给予本地居民同等的待遇。②消除就业制度上的歧视政策，增加进镇农民就业的稳定性，尽可能规避就业风险和经营风险。③建立健全进镇农民的社会保障制度，逐步减少“两栖人口”的数量。④通过降低城镇增容费、减少农民转为城镇户口的各项规费，降低农民迁徙成本。⑤将进城镇农民的居住、生活纳入城镇的规划、建设和管理的总体考虑中，明确改善进城镇农民生活环境，包括农民子女教育等方面的责任，为进城镇农民提供正常的生活环境。⑥对迁移到小城镇就业定居的农民，给予适当的补贴。对迁移到小城镇就业定居的农民特别是全家迁移的农户，若已有固定职业的农民实行交回土地，给予适当的住房补贴，参加社会保障体系，这样既能让他们长期定居，实行劳动力真正转移，同时又可以将土地集约化经营。⑦鉴于现在交通、通信越来越便利的情况，还可采取措施鼓励有条件的农民到小城镇购买商品房，促进农民居住、生活在小城镇，生产经营在农村田头山上。经过若干年后，这些农民原在农村的宅基地可通过整理回收归集体或国有，这方面可能涉及到重大土地政策调整，但建议我省可作些试点。
建立产业梯度转移激励机制。一方面，我们要继续加大小城镇原有产业的转型升级，提质增效；另一方面，要积极引导鼓励大中城市工业企业向小城镇作梯度转移。建议：一是严格控制大城市工业用地指标，并根据大中城市企业迁出数降低税收任务，这既有利于将大中城市发展成为政治、文化、科研开发、金融、商业中心，又有利于小城镇产业集聚，真正有效解决农村剩余劳动力的转移。二是将大中城市工业企业梯度转移数列入政府年度考核序列，确保落到实处。三是进一步建立健全小城镇承接大中城市工业企业的激励机制，充分激活小城镇发展的动力。四是建议省政府每年安排一定数量的建设用地指标，戴帽下给中心小城镇，用于中心镇发展。同时，中心镇土地整理的折抵指标全额留用于中心镇。